關於全國建制鎮示範試點體制機制創新的探索和思考

X鎮位於X縣城以西33公里，全鎮幅員面積77.01平方公里，總人口6萬人，城鎮建成區面積3.06平方公里，場鎮常住人口2.16萬人，城鎮化率40%。近年來，承擔了省“百鎮建設行動”重點鎮、市小城鎮建設示範試點、縣重點鎮建設、縣擴權強鎮等改革試點，榮獲“全國重點鎮”“X最美古鎮”“省歷史文化名鎮”“省環境優美示範鎮”等榮譽。

在“走X特色的新型城鎮化道路”的大背景下，鎮黨委班子，緊密結合實際，鎮第十四次黨代會提出了“建設縣域副中心和幸福美麗X”的總目標，“活力新城、韻味古鎮、秀美鄉村、幸福家園”的總體定位和“高點定位、改革創新、項目支撐、投入拉動、產業富民”的發展戰略，鎮從此開啟了新型城鎮化建設的新篇章。

鎮承擔了全國建制鎮示範試點任務（全國90個、全省5個鎮），通過3年的試點期創新城鄉發展一體化體制機制、鎮村環衞一體化、投融資體制等，將鎮發展成為以城帶鄉、鄉村聯動、一體發展的重要載體，增強鎮的可持續發展能力、綜合承載能力和輻射帶動能力，打通基本公共服務“最後一公里”，統籌推進新城建設和舊城改造，城鄉面貌發生巨大變化，城鎮規模持續擴張，服務功能不斷完善，城鎮品位不斷提升，新增城鎮建成區面積0.27平方公里、新增常住人口2000餘人。根據鎮實際，我們着重在以下五個方面進行了深入探索：

一、探索城鄉發展一體化體制機制

探索背景：當前鎮農村發展相對滯後，城鄉差距、工農差距、地區差距擴大趨勢尚未扭轉，農村經濟和社會發展水平、農民收入水平與全面建設小康社會的要求相差還比較遠。

這些問題歸根結底是城鄉二元結構突出，城鎮化滯後，城鄉經濟社會發展缺乏內在的有機聯繫，過多的勞動力滯留在農業，過多的人口滯留在農村所造成的。

具體方法：充分結合幅員面積廣、農村人口多等實際，重點在就地就近城鎮化、壯大城鎮規模、提升城鎮檔次等體制機制上進行了探索。

一是做美城鎮。鄉鎮城鎮建設正處於強基礎的攻堅時期，打好基礎是城鄉一體化進程的首要任務。兩年來，鎮通過實施雨污管網分流、建設污水處理廠、完善供水供電供氣設施、實施數字城管和小天網、建立消防站、改造提升凱江河堤、建設月牙灣休閒廣場、綜合市場改造、標準化幼兒園、高速公路出口及連接線和2.8公里城鎮主幹道等工程，進一步完善城鎮功能、提升城鎮品位、拓展城鎮發展空間，讓在鎮上住的居民可以享受與縣城同等的居住環境，真正實現了留得住、能發展、心舒暢。

二是擴大中心村。通過大量的走訪調研發現，在鎮有許多村的重建（新建）房户都渴望到場鎮買房，以便享受更好的生活條件，但是由於家庭條件不足以支付鉅額的購房款，讓他們進退兩難。為了增強中心村的集聚效應，經黨委會集體研究決定，選取了紅樑、南埡、新廟等3箇中心村規劃建設新村聚居點，政府配套基礎設施建設，採取“統規統建、統規自建”等模式引導周邊羣眾到中心村建房居住。配套建設中心村學校、醫院、道路、綠化、亮化、文化廣場、供水一體化等公共服務設施，讓住在農村的羣眾能享受與城鎮同等的公共服務。此外，在羣眾集中建房意願強烈的村中，還選取了3個具備建設新村聚集點的非中心村實施建設。這種新村聚居點這種模式已經取得了一定的效果，鎮將在試點基礎上推廣下去，成熟一個就建設一個。

根據我們的實踐，通過建設城鎮、中心村的模式，讓鎮內形成梯次發展、差異化發展體系，羣眾可以根據自身經濟條件、就業需求等實際選擇適合的方式實現就近就地城鎮化。

二、探索引導羣眾參與建設的體制機制

探索背景：突出堅持誰受益、誰參與的原則，引導羣眾參與建設。按照政府引導、市場運作、多元投資、共同開發的思路來建設X。

具體方法：鎮採取“政府引導、財政補助、羣眾主體”的方式，項目建設上將過去的“政府配餐”轉變為現在的“羣眾點菜”,問需於民、問效於民,着力解決羣眾“急難愁盼”的問題。充分發揮財政資金的撬動作用，引導羣眾、吸引民間資本參與建設。

通過前期調研和論證，觀音寺街風貌改造採取“三統三自”模式（統一設計、統一材料、統一施工，自行確定施工隊伍、自行採購建築材料、自行監督施工質量）進行。一是成立自改委員會。召開居民大會，80%以上居民贊成統一改造之後，再選舉產生自改委員會組成人員。二是確定建設方案。由自改委員會牽頭制定建設方案、資金測算、羣眾籌資等，召開居民大會，90%以上居民同意方案後啟動實施。三是啟動工程實施。按照通過的建設方案，確定施工隊伍、材料採購隊伍、質量監督隊伍、資金管理人員等，按建制鎮資金管理辦法進行定額補助。通過此模式，不僅減少了財政資金壓力、同時還可以最大限度的調動羣眾的參與熱情。

三、探索投融資體制機制

探索背景：小城鎮建設離不開資金的支持和投入，光靠一個鎮的財政可用資金來建設好、發展好、改革好小城鎮是不可能的。項目建設的方式靈活多樣，解放思想，開動腦筋，創新投融資的方式方法。

具體方法：建設公共服務設施（月牙灣休閒廣場、濱江步行街建設項目），採取“政府主導、村（社區）集體融建”方式共建，村、社區集體建設用地入股，社會資本參與，達到政府公共服務職能提升，集體資產提質增效的目的。古鎮旅遊開發中，成立投融資平台公司，將古鎮範圍內的政府資產注入平台公司，政府和公司各佔一定股份，形成“政府主導、企業主體、市場運作”經營模式，加快古鎮投融資建設步伐。

四、探索鎮村環衞一體化體制機制

探索背景：通過調研發現，鎮農村普遍存在生活垃圾產生量大、成份複雜、再利用率不高，生活垃圾收集和運輸也無法滿足當前新農村建設的需要，處理的主要方式主要是採取單純填埋、臨時堆放焚燒、隨意傾倒三種。為了美化農村羣眾的生活環境，提升垃圾再利用率，鎮選取建林辦事處試點探索鎮村環衞一體化的體制機制。

具體方法：通過健全“四級運轉模式”，真正達到垃圾減量化、資源利用化、處理生態化的目的。第一級以農户為主體“源頭分類”。以農户為主體，開展“源頭分類”。第二級以社為主體“由社致户”，每社安排垃圾收集員一名。第三級以村為主體“以村納社”，每村安排垃圾轉運員一名。第四級以總支為主體“集中承載”，扶持設立數個“X再生資源回收分中心”並擇地建設“有毒有害垃圾轉運站”。至此，從農户源頭分類開始，有機垃圾及其他垃圾已由農户自行“消化”處理，再生資源進入了再生資源市場進行市場化流通，有毒有害垃圾由鎮上統一組織轉運車輛運至專業處理公司進行處理。

五、探索產業發展體制機制

探索背景：鎮產業帶動作用不強，非農就業結構不合理，沒有明確的產業發展目標和方向，表現為產業單一，人氣不旺，產業結構不合理、層次低，第一產業發展比重大，第二、三產業發展緩慢，沒有發揮應有的聚集效應。然而鎮是X歷史文化名城X縣的西路重鎮，擁有多個文物保護單位，如吳氏宗祠、建林驛站、峨落山寨、古城門及城牆、盤龍寺觀音殿、四大會館、觀音廟。文商旅農林融合發展是鎮的主攻方向，目的就是讓鎮的旅遊資源變為真金白銀。

具體方法：引導X從傳統農業鎮向高效農業、特色農業、觀光農業鎮轉變，因地制宜發展特色產業、壯大特色產業集羣，擴大聚集效應。以“X古鎮”為載體，促進文商旅農林融合發展。一是發展規模農業。根據X農業產業發展現狀，結合縣委“3+2”產業佈局，支持鎮內農業專業合作社發展，集中連片發展清香藤椒、道地藥材、優質稻米三個“一萬畝”產業，提升農業產業的經濟帶動能力。二是開發建設X古鎮。按照旅遊規劃方案，採取“設計帶招商”方式，政府配套建設古鎮及周邊協調區基礎設施、風貌打造（比如：河堤建設、觀音寺街改造），整體或分割引進旅遊公司開發古鎮，讓旅遊資源變為旅遊產業。三是打造古鎮周邊產業。編制完成了鎮《一鎮五村旅遊規劃》，依託凱江悠美環境，沿江規劃建設觀光農業、休閒農業、康養農業產業帶，依託X人氣旺、商氣旺等優勢，佈局餐飲娛樂等新型業態，打造特色街區。健全返鄉創業扶持體系，採取政府補助的方式引導社會資本參與建設，讓古鎮周邊區域有看點、有亮點，形成吃住遊玩一條龍旅遊服務，整體延伸X旅遊產業鏈。