關於街道管理體制機制改革工作進展情況的調研報告

關於街道管理體制機制改革工作進展情況的調研報告

為積極穩妥推進街道管理體制機制改革工作，全面掌握街道辦事處現有機構編制和管理體制方面存在的難點、堵點問題，市委編辦採取調查統計、個別座談、查閱資料等方式，對5個縣（市、區）35個街道的機構編制、職責履行、管理體制執行等情況進行了調研，重點對其中10個街道進行了解剖麻雀式的深入瞭解，基本澄清了底數、摸透了實情、瞭解了需求，並研究提出了意見和建議。

一、基本情況

（一）機構編制情況。

1.人員編制。我市5個縣（市、區）共轄街道35個，共核定編制2275名，其中行政編制532名、事業編制1743名；實有在編工作人員2445名，其中行政在編人員480名、事業在編人員1965名。另有政府購買服務人員1204名。

2.機構設定。各街道機構限額均為10個，其中行政內設機構5個、事業單位5個。內設行政機構是黨政辦公室、黨建工作辦公室、綜合行政執法辦公室（應急管理辦公室）、社會治安綜合治理中心（信訪辦公室）、公共管理辦公室；事業單位是黨政綜合便民服務中心（人力資源社會保障服務所）、綜合文化中心（新時代文明實踐所）、退役軍人服務站、經濟發展服務中心、社群建設發展服務中心。同時，各縣（市、區）根據各自街道的特色產業、地域優勢、資源稟賦等，分別在相關行政機構（事業單位）加掛了突出地方特色的牌子。2022年3月，我市在全省率先開展了基層綜合行政執法體制改革，選取了3個縣（市、區）的16個街道作為改革試點，撤銷綜合行政執法辦公室，設定綜合行政執法大隊，為副科級事業單位。

3.領導職數。全市32個街道均核定領導職數11名，統一設定書記、副書記，主任、副主任。各縣（市、區）根據實際工作需要，通過黨政交叉任職或兼職等方式落實上級幹部配備有關要求，但領導職數總數不得突破11名。

（二）職責履行情況。2022年修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對辦事處職能的界定為：街道辦事處在本轄區內辦理所在的人民政府交辦的公共服務、公共管理、公共安全等工作，依法履行綜合管理、統籌協調、應急處置和行政執法等職責，反映居民的意見和要求。但在實際工作中，由於基層治理重心下移和屬地管理泛化，街道辦事處承擔的工作與鄉鎮基本無異。經調研發現，目前街道辦事處承擔的工作大概可分為以下三類：

1.依據“三定”規定履職，從事常規工作。街道辦事處按照“三定”規定設定5辦5中心，相互協作配合，依法履行區域內黨的建設、公共服務、城市管理、社會治理、安全穩定等綜合管理職能，統籌協調轄區地區性、社會性、群眾性工作。具體包含：轄區黨的基層組織建設、黨員發展相關工作，開展社群服務、擁軍優屬工作，做好城市規劃、建設、改造和管理等相關工作，負責轄區社會治安綜合治理、平安建設相關工作，配合有關部門做好安全生產、食品安全、環境保護等工作，做好經濟發展服務相關工作。

2.按照屬地管理原則，被動承接工作。這部分工作主要體現在個別縣（市、區）直部門以屬地管理之名，把本應由自身負責的事情轉嫁給街道辦事處，街道辦事處由於專業力量欠缺、不具備執法權等，只能被動開展工作。例如：在問題樓盤處置工作中，施工許可審批、資金監管、房產證辦理均由住建部門負責，但售後出現問題則需由街道辦事處牽頭處理。街道辦事處既要做好群眾安撫工作，確保不出現群訪、鬧訪等事件，又要積極主動與住建部門搞好溝通匯報，提出解決問題的辦法。

3.根據階段工作需要，開展攻堅工作。這類工作往往是在某一階段為某一項中心工作或中心任務而集中開展的臨時性、突擊性工作。例如：夏季防汛期間，為保障社群居民生命財產安全，街道辦事處除保證日常運轉的工作人員外，其餘人員均需下沉到轄區一線從事管網排查、人員疏散等工作；旅遊旺季時，街道辦事處需要配合相關部門做好轄區內交通引導、治安管控和秩序維護等工作。

二、存在問題

受城市化程序加快、城市人口增加、人口老齡化加劇、就業壓力增大等新形勢帶來的新變化、新任務的影響，街道辦事處在城市管理、綜合治理、信訪穩定、基礎建設、安全生產等方面的工作任務日益繁重，壓力急劇增加，其在職責配置、機構編制、基層執法、資源保障等方面也存在一些亟須解決的問題。

（一）職責許可權方面。一是職能超載任務多，職責邊界不清。個別縣（市、區）直部門在實際工作中，將本應由自己統籌或推進的工作，簡單地攤派給街道辦事處。職能部門成了“甩手掌櫃”和“裁判員”，街道辦事處反而成了“戰鬥主力”和“運動員”。調研發現，街道辦事處與縣（市、區）個別職能部門在某些高頻事項中職責邊界不明，主次責任不清，造成街道職責任務超載。二是權小責重壓力大，屬地管理過於泛化。個別政府職能部門以治理重心下移以及屬地管理為由，動輒把“球”踢給基層，將許多原本不屬於街道辦事處職責範圍內的事務統一“打包”給街道辦事處來處理。街道辦事處在處理這些事務過程中，因無相應許可權，加之缺乏專業能力和力量，工作開展難度較大。三是統籌作用難發揮，條塊協調難度大。基層條塊關係存在“倒掛”現象，街道辦事處被賦予的“對職能部門派駐機構綜合執法的指揮排程權、綜合事項統籌協調和考核督辦權”等職責許可權尚未完全落實到位。在處理需要多部門協調解決的問題時，部分街道辦事處無法及時、有效召集或調動所需部門（或部門派出機構）到場。有時即便能將多個職能部門的人員召集到一起，也因沒有有效的約束辦法或激勵措施，往往協作配合不夠、工作成效不好。

（二）機構編制方面。一是編制總量偏少。我市35個街道共核定編制2275名，平均每個街道僅核定編制65名。在現行管理體制下，街道無論是在日常工作、人員管理還是在各種考核等方面，現有編制配備都難以滿足工作需要。同時，編制的統籌調配和動態調整不夠優化。例如：XX街道轄區人口0.9萬，XX街道轄區人口4.7萬，但前者核定的編制數（66名）比後者（56名）還要多出10名。二是機構設定不優。部分行政內設機構與街道所屬事業單位工作職責有交叉。例如：內設機構公共管理辦公室涵蓋了社會保障、民政、衛生健康等方面工作，下屬事業單位社群建設發展服務中心、黨政綜合便民服務中心同樣負責涉及民政、就業服務、社會保障等方面的工作。具體實踐中，好乾的、無須擔責的工作都願意幹，但涉及推進難的任務時，就會有推諉扯皮的現象出現。三是管理方式不活。街道辦事處平均核定行政編制15.2名，除滿足領導班子配備（11名）外，行政內設機構工作人員都難以使用行政編制。為滿足街道工作需要，部分事業編制人員長期在行政內設機構的領導崗位工作，但目前幹部人事工作有關政策規定行政人員與事業人員不能混崗使用，因此其所在行政崗位的職務無法任命，職務職級“天花板”過早出現，幹部工作積極性受到很大影響，給街道辦事處的幹部人事管理等工作帶來諸多不便。

（三）基層執法方面。一是部分執法權尚未有效行使。經座談了解，省政府批覆同意在街道辦事處集中行使72項行政處罰權，其中個別許可權並未有效發揮作用。執法時，各街道辦事處仍習慣採用勸導或下發整改通知單等柔性方式進行，在遇到部分確需執法的案件時還不能熟練行使已經被賦予的執法許可權。二是執法人員業務能力不足。行政執法工作專業性強，對執法人員的業務素質要求較高。目前，各個街道的綜合執法隊伍大都是依託街道原有人員組建，儘管市縣兩級編制、司法部門均組織力量開展了培訓，但部分工作人員仍不能依規、依法、依程式熟練開展綜合執法工作，人員年齡偏大、法律知識不足的問題還普遍存在，執法水平亟待提升。三是與縣（市、區）直部門配合不夠。近年來，按照中央、省委工作部署，我市開展了五大領域綜合執法改革，其中市本級與區只設一個執法層級，市本級五大領域執法支隊按照片區設定了專門的執法大隊，涵蓋了市、區所有街道，縣（市、區）也按轄區設定了執法中隊。五大領域的執法隊伍作為執法主體，應承擔街道辦事處轄區內的執法工作。但座談中部分街道反映，一些執法隊伍履職不主動，與所在轄區街道辦事處溝通不夠，對執法區域內的一些違法事件發現不及時、處理不到位。

（四）資源保障方面。一是人員結構不合理。目前，大多數街道辦事處在職工作人員中，除領導班子（即副科級以上領導幹部）可以交流任職外，其餘絕大多數工作人員常年不流動，結構不合理、平均年齡偏大。受地理區位影響，街道辦事處大都位處城區，交通和生活便利，成為縣（市、區）幹部任職交流的首選，因此常年處於超編狀態，無法進行公務員招錄和事業單位人員招聘，一些辦事處多年沒有補充過新鮮血液，人員出現“斷檔”現象。例如：XX街道，核定編制70名，實有人員117名，超編47名，幹部隊伍平均年齡44.8歲。二是人員晉升通道較窄。街道現有使用行政編制且符合提拔條件的人員偏少，街道辦事處內部工作人員獲得提拔機會較少。同時，街道辦事處事業編制人員因受機構性質和個人身份等制約，也存在晉升“天花板”。從目前街道領導班子成員的來源看，他們大多是從縣（市、區）直部門交流任職或從鄉鎮調回任職而來。三是經費保障力度不夠。隨著治理重心的下移和屬地管理責任的加強，許多基層治理的問題都要由街道辦事處來協調解決，然而街道辦事處作為派出機關，並無自主財權。特別是受近幾年疫情影響，經濟下行壓力較大，街道稅收任務完成難度增加，地方財政壓減各項經費額度，一定程度上也影響了街道職能的有效發揮。

三、意見建議

（一）明責賦權優化職能，讓街道履職有“據”。一是進一步明確街道職責。立足街道自身定位，優化街道職能配置，強化街道黨的建設、公共服務、公共管理等方面職責，轉變街道經濟發展職能。建議以清單化的方式明確街道黨群工作、平安建設、城市管理、社群建設、民生保障、綜合服務等職責並將其逐條細化後執行。二是釐清縣（市、區）與街道職責邊界。參照鄉鎮改革有關做法，制定《屬地管理事項主體責任和配合責任清單》，合理劃分縣（市、區）直部門和街道的職責，讓街道幹事無憂。完善街道職責准入制度，規範縣（市、區）職能部門將工作職責委託或下放給街道的工作程式，確保街道“權責一致”。三是推動賦予街道的各項權力落地見效。一方面按照“重心下移、依法下放、權責一致”的原則，提升街道的統籌協調、考核督辦能力，發揮已賦予街道的“對職能部門派駐街道機構負責人任命前徵求意見權和工作情況考核評價參與權”的作用，加強對職能部門派駐街道機構工作人員的約束和管理。另一方面，要儘快提升街道工作人員的綜合執法能力，確保賦予街道集中行使的72項行政處罰權切實發揮作用。

（二）創新機構編制管理，讓街道工作有“力”。一是推動街道編制實行動態管理。指導縣（市、區）黨委編辦根據街道的管轄範圍、人口數量、經濟總量、工作強度等因素動態調整街道辦事處人員編制，使街道辦事處核定的編制數和承擔的任務量基本匹配。二是統籌街道機構設定，創新人員編制管理。充分考慮街道辦事處工作實際，總體減少街道機構限額，實行大部門管理模式，統籌設定街道機構，不再區分街道辦事處行政內設機構和事業單位，明確街道各機構對口的縣（市、區）直單位，解決街道機構職責交叉問題。採取編制分類管理、人員統籌使用的方式，打破行政和事業一般崗位限制，提升編制使用效益。三是設定副科級事業單位破解人員晉升難題。探索在街道辦事處設定2至3個副科級事業單位，打破街道事業單位人員晉升“天花板”，打通街道辦事處事業人員與行政人員的交流通道，激發街道工作人員幹事創業熱情。四是加大街道辦事處人員補充力度。針對部分街道超編短期內難以招錄人員問題，可以探索採取縣（市、區）直部門新招錄人員下基層鍛鍊的方式，為街道補充新鮮血液，如縣（市、區）直每年設定一定比例的新招錄人員下沉到街道辦事處工作（不辦理人員編制調動等手續）。對於下沉至街道工作的人員，可設定最低工作年限並明確在幹部使用時享有優先權。

（三）完善支援保障機制，讓街道幹事有“底”。一是加強綜合業務培訓，提升工作能力。要根據街道工作的特點，圍繞“服務群眾、綜合執法、推動高質量發展”等，制定年度培訓計劃，邀請省、市、縣相關領域專家或業務能手定期對街道工作人員開展集中培訓，不斷提升街道辦事處工作人員綜合能力。二是建立縣（市、區）職能部門與街道資源雙向共享機制。實行派駐單位與街道需求互相徵集、問題互相處理、服務互相提供的共享機制，完善街道辦事處與縣（市、區）五大領域執法隊伍的溝通協調機制，對於未賦予街道的執法事項，加強工作協作，開展聯合執法，緩解“條塊”分割的難題。三是健全完善容錯糾錯機制。通過深入調研、廣泛探討座談、充分徵求意見等方式，制定街道容錯糾錯事項清單，詳細列舉容錯事項和不得容錯的事項，界定責任判別和認定的標準，完善具體的澄清正名操作方法，讓工作人員卸下思想包袱，敢擔當、敢作為。四是完善激勵機制，注重提拔具有街道、社群等基層工作經歷的優秀幹部；對於部分距離城區較遠的街道，可參照鄉鎮發放一定的補貼；儘快研究制定街道事業單位人員車補政策，從而激發街道工作人員幹事創業熱情。