鄉鎮財政職能轉變的思考

鄉鎮財政職能轉變的思考

一、鄉鎮財政職能轉變情況

鄉鎮財政是上世紀八十年代設立的, 至今已有二十多年的歷史。經過這些年的發展，鄉鎮財政在加強鄉鎮財政財務管理、組織地方財政收入、開展財政監督、發展地方經濟、維護政權建設等方面具有不可替代的重要作用。黨在十六屆五中全會上提出了要建設社會主義新農村的科學論斷，建設社會主義新農村，工業反哺農業、城市支援農村被認為是達成這一目標的重要手段。在這一新形勢下下，國家制定了對農業、農村、農民的財政支出與固定資產的投資等都會逐步增加，並形成支援農村的長效機制；這對鄉鎮財政部門工作職能轉變提出了新的要求。

（一）鄉鎮財政職能變化前情況

1、主要工作和精力用於收繳農業四稅（農業稅、農林特產稅、耕地佔用稅、契稅）。

2、對鄉鎮各單位的工資、公務費和專案資金等資金進行撥付和核銷。

3、每年的預決算報告編制，向鄉鎮人民代大會報告並審議通過。

4、每年的總決算和部門決算報表的編制。

5、農田水利建設工作。

6、財政票據的管理。

7、其他縣財政局和鄉黨委政府安排的工作。

（二）鄉鎮財政職能變化後情況

1、主要工作和精力用於農民補貼工作，農民補貼主要有農資綜合補貼、退耕還林補貼、良種補貼、能繁母豬補貼、地震**補貼、家電下鄉、汽車摩托車下鄉、公益林生態效益補償等，鄉鎮財政部門隨時都要有人做這項工作。

2、對鄉鎮各單位的工資錄入軟體並上報，公務費和專案資金進行用款申請、撥付、監督和核銷。

3、鄉鎮財政財務收支計劃的編制，向鄉鎮人大主席報告並審議通過。

4、每年的總決算、部門決算、基本建設、部門決算分析報表的編制。

5、鄉鎮財政票據的申購和資金的解繳、撥付、監督和核銷。

6、對鄉鎮各單位的國有資產進行登記管理。

7、鄉鎮各單位經費的預算、錄入軟體並上報縣財政局。

8、財政供養人員資訊的錄入，並按時上報縣財政局。

9、鄉村債務的管理，每季度上報一次報表。

10、扶貧資金的管理，主要有扶貧整村推進、易地扶貧開發、扶貧**房建設、以工代賑等專案；主要是撥付資金、縣級報賬和工程管理。

11、國債資金的管理，主要有擴大內需資金和國債資金，主要是撥付資金、縣級報賬和工程管理。

12、預算執行、預算調整工作。

13、負責社會保障資金的管理，主要有民政優撫物件補助，醫療救助、義務兵優待、五保戶供困難群眾生活補助等，主要是資金的申請、撥付、核銷工作。

14、財政支農資金的監管，主要有人畜飲水、道路建設、抗旱、農田水利建設等專案資金，主要是資金的申請、撥付、核銷和工程管理工作。

15、負責村級資金的監督管理，主要是村委會人員工資、村民小組長補助、公務費的撥付和核算工作。

16、負責財經法律法規及相關政策的執行，

17、協調稅務部門完成每年的稅收任務。

18、對鄉鎮各單位的財務人員進行會計業務的指導和培訓。

19、對村級會計委託代理機構的管理。

20、鄉鎮各單位政府採購的審批。

21、對鄉鎮政府性債務進行動態管理。

22、財政資訊編寫上報工作。

23、完成縣財政局、鄉鎮黨委、政府交辦的各項任務，主要有烤煙生產收購、義務教育、包村包組包戶、徵地拆遷、各種考核、產業結構調整等工作。

二、鄉（鎮）財政職能轉變後存在的問題

 （一）鄉鎮財稅分設造成鄉鎮財政職能弱化。其起因在於鄉鎮財稅機構的分設，而造成的影響又是多方面的。其一，鄉鎮財政在組織稅收上很難協調。目前鄉鎮地稅按區域設定，幾個鄉鎮設一個地稅分局，而財政是按鄉鎮設定的，一個鄉鎮設一個財政所。這種地稅的“數鄉鎮一分局”同財政的“一鄉鎮一所”必然難以協調，並在管理上形成“條條”與“塊塊”的矛盾。地稅系統是“條條管理、垂直領導”（州級管理），在工作中有其自己的任務、方法和程式，很難與鄉鎮財政工作相結合。比如，鄉鎮財政收入計劃同鄉鎮財政稅收計劃就很難銜接。地稅可以根據各鄉鎮稅收完成情況，將甲鄉鎮稅收計劃劃入乙鄉鎮，總量上完成了稅收計劃，。使一些鄉鎮稅收失真，鄉鎮財政收入計劃落空，這是多年來困擾鄉鎮財政不能順暢執行的一種頑症。

（二）支農惠農政策的增多，鄉鎮財政職能發生本質轉變。鄉鎮財政部門在計劃經濟體制時的主要任務是“要錢”，一大批涉農稅種由基層財政部門收繳，隨著農村深化稅費改革，鄉鎮綜合配套改革發展與完善，取銷了農業稅和農業特產稅。鄉鎮財政部門過去主要精力用於農稅徵收管理，如今，涉農稅種的取消，耕、契兩稅劃歸地稅部門徵收，鄉鎮財政部門在計劃體制下的“要錢”的職能基本全部被取消，但新的任務接踵而來，黨和政府的支農惠農政策深入人心，特別是農資綜合補貼、退耕還林補貼、良種補貼、能繁母豬補貼、地震**補貼、家電下鄉、汽車摩托車下鄉、公益林生態效益補償等各項支農資金都要落實到千家萬戶，這些工作主要靠鄉鎮財政部門來完成。這項涉及面廣、政策性強、維護群眾利益的送錢活動財政部門義不容辭。

（三）人少事多，鄉鎮財政執行十分困難。從1998年財稅分家，財政職能發生重大轉變，2000年的“零戶統管”改革實行，到2006年的“鄉財縣管鄉用”和國庫集中支付改革，還有農民補貼網的建設和執行，再到2009年的家電下鄉和汽車摩托車下鄉，幾乎每年都有新的任務的改革，當農民補貼就有農資綜合補貼、退耕還林補貼、良種補貼、能繁母豬補貼、地震**補貼、家電下鄉、汽車摩托車下鄉、公益林生態效益補償等，記得1998年僅農資綜合補貼就下達了3次，汽車摩托車下鄉更是使大的鄉鎮財政所變成門庭若市，有時專門一個人都辦不完，鄉鎮財政的職能已經發生了本質的變化，工作量比原來基本上增加了3倍，但鄉鎮財政工作人員只有原來的三分之二，鄉鎮財政所均設有所長、統管會計、資金會計、專款管理員、會計檔案管理員、單位財務專管員、稽核員、操作員、系統維護員、票據管理員、系統管理員等崗位。目前9個財政所僅有23人，最多的有5人，最少的只有2人，基本每所只有2人，最嚴重時一個財政所只有一個人工作，鄉鎮財政幹部多年都處在高強度工作中，有些財政幹部受不了苦都調離了財政部門，這些都嚴重影響了鄉鎮財政的正常工作，財政資**全得不到應有的保障，更談不上對財政幹部的保護。

（四）鄉鎮財政幹部的培訓滯後。由於各級財政的財力所限，以及重視程度的不夠，使過去由省、市、縣三級財政有計劃地分期分批對鄉鎮財政人員的培訓現在不再可能進行。而鄉鎮自己培訓，由於師資、經費等實際問題又難以解決，所以，鄉鎮財政所人員的培訓和提高，以及隊伍的建設亟待關注。

三、解決問題的措施

胡錦濤總書記告誡全黨，要“多幹群眾急需的事，多幹群眾受益的事，多幹管長遠起作用的事。”因此，我們應當以人為本，為民理財，牢記“群眾利益無小事”，始終把維護好、實現好、發展好人民的切身利益作為財政工作的出發點和落腳點。隨著農村綜合配套改革、理財方式的不斷轉變，鄉（鎮）財政要圍繞服務“三農”，著重抓好以下幾項工作。

（一）加強財政幹部隊伍建設，努力提高服務水平。要以工作任務轉變為契機，通過建立效能機關、學習型機關、加強幹部教育與管理，切實改進幹部工作作風，自覺把思想和行動統一到黨委政府對經濟工作的總體要求和部署上來，把智慧和創新凝聚到可持續的科學發展觀上來，把力量和熱情奉獻到服務於建設小康社會上來。要牢固樹立“全心全意為人民服務”宗旨意識，積極主動發揮公共財政的職能作用。要牢固樹立創新、服務意識，深入開展機關效能建設活動通過制度創**管理創新，努力提高理財水平，積極溝通，主動協調，充分發揮財政職能，認真做好新時期、新形式下的財政工作，真心實意地為群眾服務，為基層服務，為部門服務。增加人員，使鄉鎮財政走上正規化，確保財政資金的安全執行，減輕鄉鎮財政幹部的壓力。

（二）實施“專案支農”，不當“過路財神”。稅改後，如何發揮地方財政職能，幫助農民發展經濟，搞好“專案支農”，不當“過路財神”，這也是一個值得探討的問題。近年來，隨著農村改革與發展，實行“專案支農”，即“資金跟著專案走，專案隨著規劃行”，安排財政幹部全程跟蹤專案實施，提供資金監管和指導服務，嚴格按照“公示制、預撥制、報賬制、責任追究制”的程式管好用好專案支農扶貧資金。財政部門把以農戶為主的“三農”問題作為農村財政工作的重點，提出不當“過路財神”，利用發放惠農資金、專案支農指導、農民技能培訓等機會，密切聯絡農民，履行好現代“財神爺”的新職能，為壯財**守好農村這塊廣闊陣地。

（三）在強化財政監督和財政專項資金管理方面。一是認真貫徹執行近期國務院出臺的《財政違法行為處罰處分條例》，完善財經制度，嚴肅財經紀律，維護財經秩序，優化發展環境。二是進一步完善專項資金報賬制管理辦法，實現事前、事中、事後全過程監管，增強專項資金管理使用透明度。三是全面落實《會計法》，狠抓會計基礎管理工作，努力提高會計資訊質量，嚴厲查處和打擊會計違法行為。四是進一步鞏固村賬站管成果，全面推行村級財務代管工作。五是加強政府債務管理，積極防範和化解財政風險。

（四）建好鄉（鎮）財政，充分發揮職能。當前，鄉鎮財政部門工作重心已由農稅徵收向“三農”政策落實和財政管理轉移，鄉鎮財政還肩負著鄉村財源建設相關工作職責，擔子不是減輕了，而是更重了。因此，建好鄉鎮財政，發揮張鄉鎮財政部門的職能職責作用顯得更為重要了。應該進一步明確基層財政所目前主要職能：一是貫徹執行黨和國家有關“三農”的各項財經方針、政策，制定本鄉鎮財政、地方稅收預算並組織實施；二是負責轄區內財政收支管理，加強國有資產及各項財政資金的監督管理；三是負責《農村集體經濟組織會計制度》等財政財務制度的貫徹落實，管理好鄉村財務，積極化解鄉村債務，負責農村集體經濟組織財務審計工作；四是切實管理農民負擔，確保農民負擔不反彈，認真組織農村社會保障工作，加強財務檢查監督工作。

四、鄉鎮財政存在的必要性 

鄉鎮政府是我國政府構成中最基層的一級政府, 是傳達黨和政府的各項路線、方針、政策, 聯絡人民群眾的橋樑和紐帶, 是服務於廣大人民群眾的最基層的具體執行者。無論農業稅取消與否, 鄉鎮財政的調節、分配、監督職能仍然需要充分發揮, 鄉鎮財政所在維護鄉鎮政權建設、促進地方經濟發展、建立農村公共財政、理順農村經濟關係等方面都將發揮著極為重要的作用, 是鄉鎮政權中不可缺少的重要組成部分。只要有鄉鎮政府的存在, 就有鄉鎮財政存在的必要。 

(一) 鄉鎮財政財務管理離不開財政。鄉鎮財政所是鄉鎮政府的重要職能部門，“上面千條線、下面一把抓”。鄉鎮政府既要負責政府機構運轉和幹部職工工資待遇, 又要擔負本轄區內的各項事業的協調發展, 從幹部職工工資福利的發放, 到農村烈、軍屬的優扶和五保戶的供養, 從各項涉農資金的兌現, 到上面各級各部門下撥的各類專項資金和扶貧資金的監管使用等, 都要通過鄉鎮一一落實到具體單位或個人, 這些寵大的資金必須在鄉鎮財政部門的有效管理和監督之下, 按照規定的用途和標準不折不扣的予以落實。因此, 在新形勢下, 鄉鎮財政所在理順國家、集體和農民三者利益關係, 落實中央的各項方針政策, 維護鄉鎮政權運轉, 將發揮更大的不可替代的重要作用。 

(二) 推進農村稅費改革、化解農村債務、理順農村經濟關係離不開財政。取消農業稅後, 鄉鎮財政所從繁重的農稅徵管工作中解脫了出來, 但農村中存在的許多深層次的矛盾和問題, 還需要鄉鎮財政部門積極參與和化解, 這些矛盾和問題主要表現在以下幾個方面: 一是取消農業稅後, 農村土地承包又將是一個新的矛盾焦點。過去農業比較效益低, 農民負擔較重, 大量的民工外出, 導致大量的農田無人耕種。隨著農業稅的取消和各項涉農資金的發放導致農民的負擔進一步減輕, 大量農民必將返鄉種田, 而水產養殖的蓬勃發展又使農田成為“香餑餑”。因此, 農村土地承包經營權又將成為一個新的矛盾焦點; 二是村級債權債務在短時間內將難以化解。村級債務的形成主要是三個方面的因素形成, 即: 村級基礎設施舉債(如村級公路舉債、農村通電舉債等) 、義務教育達標舉債、上交鄉鎮稅費舉債等; 村級債權主要包括外遷農戶欠交的稅費、農戶欠交的一事一議等公益事業的籌資、農村特困戶欠交稅費以及部分承包人拖欠承包費等。這些債權債務若得不到妥善化解, 勢必影響稅費改革所取得的成果, 甚至危及農村社會穩定; 三是村級財務管理人員素質不強, 制度不嚴, 帳務不清, 村級財務和資金的管理存在很多漏洞。因此, 進一步完善農村土地承包、化解農村債權債務、理順農村經濟關係、規範村級財務管理, 還需要財政部門發揮主導作用。 

(三) 建設農村公共財政、縮小城鄉差距、實現城鄉一體化離不開鄉鎮財政。與城市相比, 農村農民的物質文化生活水平目前仍然處在一個相對較低的水平。農業基礎設施落後, 抵抗自然災害的能力較弱, 農民的生產生活得不到有效保證; 農村醫療衛生條件差, 農民看病、住院存在較大困難; 農村社會保障滯後, 農村五保戶、特困戶、烈軍屬、殘疾人以及農村老年人的生活等得不到有效保障。按照黨的十七大提出的落實科學發展觀、全面建設和諧社會的目標, 國家在民生及“三農”方面的投入力度正在逐步加大。因此, 鄉鎮財政部門在落實各項方針政策、完善農村社會保障、縮小城鄉差別等方面將發揮重要作用。 

(四) 扶持地方經濟發展、促進農村脫貧致富離不開鄉鎮財政。要實現全面小康社會建設目標, 重點難點都在農村。近年來, 國家在推進深化農村稅費改革、大力減輕農民負擔的同時, 逐步加大了對農業村的扶持力度, 每年都投入了大量資金用於農村基礎設施建設和農業產業結構的調整。這些資金在使用的過程中, 如果缺乏有效的監管, 必將成為“脫韁之馬”, 其使用效果將大打折扣。因此, 鄉鎮財政所在選擇專案、落實扶持資金、加強資金監管等方面, 負有不可推卸的責任。