黨紀學習教育黨課講稿：黨紀與國法關係研究

黨紀學習教育黨課講稿：黨紀與國法關係研究

黨的十八屆四中全會提出“黨規黨紀嚴於國家法律，黨的各級組織和廣大黨員幹部不僅要模範遵守國家法律，而且要按照黨規黨紀以更高標準嚴格要求自己”，延伸出“黨紀嚴於國法，國法高於黨紀”的普遍共識。隨着黨對中國特色社會主義法治實踐全面領導不斷深入，黨紀在更多層面上與國法緊密關聯。黨紀與國法在法治體系內部逐步由相對分離發展爲相互交融，二者的關係也進一步得以延展，並呈現出類型化特徵。以此爲視角，可以將黨紀與國法的關係概括爲並行不悖、結構耦合和銜接協調三種類型。

一、黨紀與國法的並行不悖關係

黨紀與國法的並行不悖關係是指黨紀與國法在各自體系內運行而不相違背。構成這一關係的前提是黨紀與國法在共同遵循法治原則下相互獨立、遵循不同的邏輯運行方式、黨紀與國法並行應遵循“不違反”原則。

（一）黨紀與國法在共同遵循法治原則下相互獨立

從社會學角度來看，法律是社會規範體系中最重要的規範形式，此外還包括團體規章、行業規範、道德規範等。而法律是公民的最低行爲準則，其他規範都不能突破法律規範的“底線”。在現代社會，社會組織或團體爲實現其組建宗旨，都可以在法律積極明確授權範圍或消極默許範圍內自主制定規章制度，用以調整組織事務、規範組織成員行爲。因而遵循國法是黨紀與國法相互獨立的前提。黨的十八屆四中全會將“完善的黨內法規體系”納入中國特色社會主義法治體系之中。一方面，表明了黨內法規與國家法律在法治體系中呈現出一種價值同向性關係。另一方面，黨規與國法在法治體系中各自承擔不同的法治任務。黨內法規與國法相互獨立，實際上是同一法治體系之下各自分工不同。黨內法規必須在遵循法治的前提下運行。黨紀作爲黨內法規體系中的懲戒性條款，主要作用在於對違背黨的理想信念、違反黨內政治紀律、組織紀律和道德要求的黨員行爲進行黨內處分，目的是爲了保證黨內一切規矩得到遵循。與之相對應的是國法體系中的懲戒規範。衆所周知，國家法律僅對公民實施的擾亂社會秩序、妨害公共安全、侵犯他人人身權利、侵犯公私財產等行爲進行規範。這與黨紀在懲戒對象、懲戒方式和懲戒結果方面多有不同，在此維度中黨紀與國法的獨立關係得以明晰。

（二）黨紀與國法各自遵循不同的運行邏輯

黨紀與國法的邏輯理念不同。黨紀以政治紀律爲首要紀律，以樹立黨的權威，做到“兩個維護”爲核心目標，對一切違反政治紀律和破壞黨中央權威的行爲予以懲戒，黨紀的價值在於保障政黨目標實現。黨紀之所以能夠成爲國家法治的重要環節，取決於中國共產黨自身具有先進性，代表了人民的意志和利益。因而，黨紀的運行邏輯在於維護黨的權威、強化黨的組織、統一黨的意志並不斷加強黨的建設。自人類歷史上制定出第一部法律以來，對於法律應有的價值探索就未曾停止。對於“惡法非法”抑或“惡法亦法”始終是自然法學派與實證主義法學派所爭論的焦點，直到現代社會“良法善治”成爲法治的基本理念，法律所內含的公平正義價值已獲得普遍認同，保障人的權利與尊嚴也被作爲現代憲法的核心思想。

黨紀與國法的評價標準不同。黨紀的邏輯起點在於如何保證黨的先進性。中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，“兩個先鋒隊”的性質決定了黨員應當有崇高的道德品格、個人修養和奉獻精神，因此黨紀必然對黨員作出道德評價，併發揮型塑黨的崇高道德之功能。黨紀不以國家強制力保障實施，而以黨中央權威和集中統一領導約束黨員的政治行爲，以價值和人格感召力爲引領，以監督與問責爲手段保障實施。由此思想教育與行爲規制的雙重方式構成了黨紀運行的基本邏輯進路。黨紀不僅“長牙”“帶電”，也注重“懲前毖後，治病救人”。與此相對應，法律則以假定條件、行爲模式和法律後果構成的“三要素”作爲法律關係產生的前提，以行爲的“合法與非法”爲判斷標準，對主體行爲造成的客觀結果進行法律評價而非道德衡量。

黨紀與國法的道德性程度不同。如果按照富勒關於“願望的道德”和“義務的道德”分別作爲人類行爲的最高要求和最低要求劃分標準，黨紀所確立的行爲標準即屬於“願望的道德”範疇，國家法律相應屬於“義務的道德”。這是由於黨紀建立在黨組織的政治理念和指導思想基礎上，以服務於黨的組織活動需要爲根本目標。黨要保持先進性，就要成爲社會道德的楷模，以更高的道德規範約束黨員。然而這一道德規範並不具有國家強制力，黨紀的強制力來自黨長期形成的權威和黨員的“身份認同”，違反黨紀的後果是警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍，更爲嚴重的是黨員將失去作爲執政黨成員的身份。而國法在實施過程中需要遵循平等保障、程序法定等原則。可見黨紀與國法不同的規範定位和運行邏輯成爲二者相互獨立的基礎。

（三）黨紀與國法並行遵循“不違反”原則

任何規範都不能違反法律的規定。廣義上的黨紀包含黨的紀律和黨的規矩。xxx指出：“黨內規矩是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行爲規範和規則。黨的規矩總的包括什麼呢？其一，黨章是全黨必須遵循的總章程，也是總規矩。其二，黨的紀律是剛性約束，政治紀律更是全黨的政治方向、政治立場、政治言論、政治行動方面必須遵守的剛性約束。其三，國家法律是黨員、幹部必須遵守的規矩，法律是黨領導人民制定的，全黨必須模範執行。其四，黨在長期實踐中形成的優良傳統和工作慣例。”憲法規定“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”法律是國家強制性規範，意味着黨紀也不能突破憲法法律的界限，黨紀與國法應以“不違反”爲基本原則。目前對黨紀與國法存在不得“相牴觸”或“不一致”的主張需進一步商榷。在我國“牴觸”和“不一致”作爲法律衝突的情形，是指兩個規範在內容上的“非同一性”。“牴觸”是指兩個或多個法律規定之間存在直接衝突、相互排斥或無法同時遵守的情況。“不一致”是指兩個或多個法律規定之間存在矛盾或不協調的情況，但並非直接的衝突或排斥。從衝突的結果來看，牴觸的結果導致絕對無效，表現爲一種排斥性的不相容；不一致的結果並不必然導致無效，表現爲一種擇一性的不相容。並且《立法法》將“縱向”法與法之間的法律衝突稱爲“牴觸”，把“橫向”法與法之間的衝突稱爲“不一致”。可見黨紀與國法之間的效力並不能當然地適用“不牴觸”，黨紀與國法是對同一主體在不同層面的活動作出規範，黨紀注重塑造黨員道德修養，統一黨員的政治意識，而國法對這些領域並未涉及，國法以實現秩序、公正、人權、效率與和諧爲目標，通過規範公民的行爲建立社會普遍的法律秩序。由此表明黨紀與國法不存在牴觸或不一致的可能性。國法高於黨紀，是指黨紀不能存在違反國法的情形。

黨的十八大提出：“治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。”明確了依規治黨必先在法治範圍內展開，實際體現了黨紀與國法的“不違反”原則。在違反法律的情形中，需要判斷被調整對象的行爲是否在其調整的規範要求之內。這與黨員的雙重身份具有密切關係。黨員既作爲國家公民又作爲政黨成員，法律身份與政治身份在“不違反”原則下相互獨立並存。在法治框架內黨員政治主體身份不能減損其作爲法律主體的完整性，也就是黨紀對黨員的約束不能突破法律約束公民的界限。黨紀不違反國法分爲兩種情形，一是黨紀不得違反和超越憲法與法律的規定，不得賦予黨組織和其成員任何法外特權。二是黨章規定的“不違反憲法法律”條款，在不違反黨的政治主張前提下，不能克減黨員作爲公民應當具有的權利。可以說，對黨紀與國法不應進行效力高低的比較，而是在“法不禁止即可爲”的前提下，以黨紀不違反國法保證二者的獨立性。

二、黨紀與國法的結構耦合關係

結構耦合源自對生命系統自創生特徵的研究，認爲系統內部各要素之間運作具有封閉性和獨立性，同時系統作爲整體與環境相互影響從而產生互動關係。結構耦合現象是對事物間交互作用現象的描述。黨紀與國法作爲社會規範系統中的不同類型，隨着黨的領導進一步加強而呈現出結構耦合關係。

（一）黨紀與國法共同遵循黨的領導

20xx年憲法第一條規定“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵”，黨的領導條款成爲重要憲法規範，進而成爲每個公民的基本義務。修改後的十九大黨章規定“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。因此黨紀的影響力已不再侷限於黨內規範對黨員個體的約束，而將拓展至對權力運行秩序的塑造上。黨的十九屆四中全會提出：“健全黨總覽全局、協調各方的領導制度體系，並將堅持黨的領導作爲推進全面依法治國的基本原則。”xxx指出：“全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。”堅持黨的領導在黨紀規範體系中居於首要地位，黨紀確保黨的意志得以執行，約束全體黨員共同遵守黨的領導，同時憲法規定了黨的領導條款，遵循黨的領導成爲國法體系中的重要原則。因而黨紀與國法的結構耦合關係體現爲共同以遵循黨的領導爲基本原則。

（二）黨紀與國法共同制約公權力

黨的二十大報告指出：“堅持和加強黨的全面領導。堅決維護黨中央權威和集中統一領導，把黨的領導落實到黨和國家事業各領域各方面各環節。”由於法治國家建構需要權威，使得黨與國家權力之間呈現出一種高度關聯。黨既是行使權力的主體，也是制約監督權力的主體，而如何制約公權力始終是政治系統和法律系統共同的目標。因此以何種方式制約權力就成爲黨和國家共同需要解決的問題。xxx指出：“如果管黨不力、治黨不嚴，人民羣衆反映強烈的黨內突出問題得不到解決，那我們黨遲早會失去執政資格，不可避免被歷史淘汰。”面對這一現實，中國共產黨找到了跳出歷史週期率的第二個答案：“堅持自我革命”，完善黨的自我革命制度規範體系。

堅持制度治黨、依規治黨，以黨章爲根本，以民主集中制爲核心，完善黨內法規制度體系，增強黨內法規權威性和執行力，實現了以法治方式約束權力運行秩序，完善了權力監督制約機制，在此過程中黨紀發揮着保障依規治黨實現的功能。

以法治方式規範公權力的運行成爲政治系統與法律系統產生結構耦合的契機，法律系統能夠通過建立穩定規範的制度，實現限制公權力的目標，使權力在法治軌道上運行。可以說，要將“權力關進制度的籠子”，需要黨規與國法共同發力，協同一致。健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，黨紀不可避免將涉及到對國家各權力運行關係的調整，產生影響國家權力運行的結果，黨紀調整範圍也不可能僅侷限於黨內範疇。黨的十八大以來，黨頒佈了《黨政機關厲行節約反對浪費條例》《黨政機關國內公務接待管理規定》《因公臨時出國經費管理辦法》《關於加強中央紀委派駐機構建設的意見》和《省（自治區、直轄市）紀委書記、副書記提名考察辦法（試行）》等規範，以構建權力制約制度，形成了以制度約束權力的模式，實現了“將權力關進制度的籠子裏”效果。黨紀與國法協同發力，共同將權力運行納入到法治軌道。

（三）黨紀與國法共同約束國家公職人員

對公權力最直接最有效的監督，就是對公職人員廉潔性的監督。中國共產黨作爲執政黨，黨具有對組織內部成員和國家政權機關成員進行管理的權力。目前世界上絕大多數的國家，公民參與行使國家權力前提是先加入政黨，具有黨員身份纔能有機會運用政黨的政治資源，參與到國家政治權力之中。在政黨的施政綱領確立後，每個爭取擔任重要官職的候選人都要接受這個政綱，並在當選後以政綱爲行動指南。中國共產黨則以更博大的胸懷，確立了“五湖四海、任人唯賢”的幹部任用原則，沒有在非黨員參與國家權力的環節設置身份障礙，但要依照黨組織的原則對其進行“管理”，以確保公權力的廉潔性。

西方國家中，政黨一旦通過贏得大選成爲執政黨後，執政黨的活動由國家頒佈《政黨法》加以調整，以國家法律體系調整官員的選拔和任用。德國《政黨法》中詳細規定了政黨內部秩序。各國都以法律對公職人員作出更嚴格的約束，例如採用財產公開等方式，使其接受社會監督，從而向公衆展示出執政主體的廉潔性。黨的領導地位決定了只能由其自身約束公權力，黨組織與黨員尤其是黨的領導幹部之間形成了與公權力機關相似的權力支配關係。黨可以自行制定具有內部效力的系列規則，以規範黨的成員、組織和工作制度，明確黨員權利義務、限制黨內權力恣意。可見，從規制對象上看，中國共產黨的廉潔性主要體現在腐敗治理和權力約束兩個方面。

預防腐敗是國家法律進行權力制約的重要內容，使得黨紀與國法在約束公職人員廉潔用權方面發生結構耦合。例如，中央頒佈《關於領導幹部報告個人有關事項的規定》《關於黨政機關厲行節約制止奢侈浪費行爲的若干規定》等黨內規範都涵蓋了所有公權力主體。可見黨紀與國法的結構耦合表現爲黨紀和國法對公職人員的約束“嚴於”普通公民，是爲了保障對公權力運行的有效制約和監督，確保權力不被濫用。黨的十八大以來，法治作爲黨紀與國法發生結構耦合的連接點，通過藉助公開、明確、穩定、複雜的制度體系使權力受制於規則，以防止權力被任意行使。

三、黨紀與國法的銜接協調關係

在黨紀與國法並行不悖、結構耦合之外，還存在銜接協調關係。從文本含義來看，銜接協調是指兩個事物之間既能夠首尾相接，又能搭配適當。黨紀與國法建立了規範黨員和公職人員依法履職、廉潔用權的共同目標，進而形成了反腐合力。黨的十九屆四中全會提出，堅持和完善黨和國家監督體系，通過構建“紀檢—監察”體制以強化對權力運行全過程的制約和監督，是爲了實現法治體系下黨紀與國法協同一致，防止出現以往黨紀與國法在權力監督中的“空白”或“重合”的狀態，實現違紀、違法與犯罪三種狀態之間轉化的“有序銜接”。

（一）防治腐敗需要黨紀與國法協調一致

在依法治國與依規治黨相統一的背景下，黨紀與國法本身就具有相容性，呈現出協調一致的關係。協調一致並非相互混同，而是黨紀與國法在各自體系中約束相應對象。權力腐敗的核心問題是人的腐敗而非權力本身的腐敗。在以往紀法分立模式下，對不具有黨員身份的公職人員不構成犯罪的輕微違法行爲往往缺少處分依據。但是由於身份的特殊性，許多公職人員的職務違法甚至犯罪都是以違反道德爲開端的。因此提高道德品行標準是有效約束公權力、保證公職人員廉潔性的重要方式，監察體制改革的目的正基於此。《政務處分法》中規定的公職人員六類違法情形基本涵蓋了《紀律處分條例》中的“六類紀律”，形成了《紀律處分條例》規定的政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、羣衆紀律、工作紀律、生活紀律等六類。與《政務處分法》中“六類行爲”的協同一致，從而形成了黨紀國法共治的效果，能夠彌合以往黨紀與國法之間的空隙。

（二）黨紀與國法的銜接協調關係表現爲“紀在法前”

xxx在中央紀委六次全會上強調：“要把紀律建設擺在更加突出位置，堅持紀嚴於法、紀在法前。”表明紀嚴於法、紀法銜接的關係。“紀嚴於法”是指與國法相比，黨紀對於黨員行爲的約束範圍廣於國法，起點低於國法。國家監察體制改革中就踐行了“把紀律和規矩挺在法律前面”的原則，從而構建了從黨紀處分到政紀處分再到刑事處罰的“漸進式”問責方式。《紀律處分條例》中規定了監督執紀的“四種形態”：即經常開展批評和自我批評、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成爲常態；黨紀輕處分、組織調整成爲違紀處理的大多數；黨紀重處分、重大職務調整的成爲少數；嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成爲極少數。表明了黨紀與國法不同狀態的轉化適用具有先後次序，必然涉及到黨紀與國法之間的銜接關係。《紀律處分條例》第四章專門規定了對違法犯罪黨員的紀律處分，與之相對應，《監察法》第xx條規定了監察委員會監督、調查、處置職責，規定了監委既有理想信念宗旨教育，又具有職務違法和職務犯罪調查的職能。實現了黨紀和國法的有效銜接。

（三）黨紀與國法在紀檢監察權行使中形成銜接關係

由於違紀、職務違法和犯罪之間呈現出遞進關係，以往多個主體治理的模式下，易於產生不同責任混同或者遺漏的問題。實踐中大量案件都是由紀檢部門首先介入，隨着調查不斷深入發現存在嚴重違法或犯罪的問題。最終移交國家機關依法處理。對此，20xx年修訂的《紀律處分條例》第二十九條已作出了相應規定：“黨組織在紀律審查中發現黨員嚴重違紀涉嫌違法犯罪的，原則上先作出黨紀處分決定，並按照規定給予政務處分後，再移送有關國家機關依法處理。”可見按照目前執紀—監察的順序，由紀檢機關首先介入案件，若發現違反法律的，再移交國家機關處理，由此產生了紀委監委與其他機關線索移送和處置的基本規則程序上銜接的必要。例如在審查調查階段，前期的調查都是紀檢部門進行，隨着證據的移交要適用於司法機關審理，按照執紀程序取得的證據應當與訴訟階段的證據規則相銜接。合署之後的執紀審查部門既要執紀也要執法，違紀、違法和犯罪調查將同時啓動、同步進行。需要三種形態的執行程序之間能夠及時轉化。目前《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》與《監察法》共同對於線索受理和移送規則、處置程序和方式、立案調查協作、調查手段等程序作出規定，保障了執紀與執法程序之間的銜接，未來將當進一步在移送起訴、證據規則等方面實現進一步銜接協調。總之，在依規治黨和依法治國不斷深入背景下，黨紀與國法之間在更多層面、更深層次和更多領域中都產生重大的關聯。對於黨紀與國法類型化的分析，是運用類型化思維使本屬於不同體系的黨紀與國法呈現於同一個邏輯層面之上。在此基礎上分析黨紀與國法間形成的不同關係，表明新時代黨紀與國法協同共治的效果，共同承載着以法治方式加強黨和國家治理的價值意涵。