耕地破壞鑑定思考

耕地破壞鑑定思考

    土地是人類賴以生存和發展的重要物質基礎,是不可再生的有限資源。而耕地則是土地的精華，它不僅是糧食等主要農產品來源的基礎，並且在較大程度上決定了一個國家或地區社會與經濟發展的穩定性與持續性。

    有效保護耕地，不僅僅要對耕地進行保護，更重要的是對破壞耕地的行爲進行有力的處罰和打擊。

根據《2012年國土資源統計年鑑》顯示：自2006年以來，全國土地違法案件涉及耕地面積一直居高不下，最嚴重的年份爲2007年，涉及耕地面積36708公頃。由此可見，由於違法用地而導致的耕地損失非常嚴重。但是《2012年國土資源統計年鑑》同樣收錄了以下數據：2011年，當年關於違法用地破壞耕地的案件立案面積爲235公頃，在這些案件中當年結案的涉及破壞耕地的面積僅有138公頃。無論是何原因造成當年案件未結，破壞耕地如何認定、如何量化成爲亟待解決的問題，加之近年來由於經濟利益驅使，違法案件造成的耕地破壞數量連年遞增，對耕地保護造成了嚴重的衝擊，耕地數量保護、質量保護形勢日益嚴峻。

一、耕地破壞鑑定法律依據

    《中華人民共和國土地管理法》第3條規定：“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當採取措施，全面規劃，嚴格管理，保護、開發土地資源，制止非法佔用土地的行爲。”第74條同時規定：違反《土地管理法》規定，佔用耕地建窯或建墳，以及擅自在耕地上建房、挖砂、採石、採礦、取土等情況，破壞種植條件的情況，或者由於開發土地造成土地荒漠化、鹽漬化的情況，由縣級以上人民政府的土地行政主管部門責令違法者限期改正或者治理，可以並處罰款。

    爲有效和切實保護耕地資源，1997年的《刑法》規定嚴重破壞耕地的行爲爲犯罪，罪名是“非法佔用耕地罪”，將耕地納入到刑法保護的範圍內。2000年，最高法院的司法解釋從數量上對罪與非罪明確了界限。但是破壞耕地行爲仍屢禁不止，嚴重存在破壞耕地以外的土地的現象。因此破壞耕地鑑定工作非常重要，用刑罰加以保護耕地尤爲必要。爲“懲治毀林開墾以及亂佔林地的犯罪，切實保護森林資源”，2001年8月，《刑法修正案》認爲刑法第228條、第342條、第410條規定的“違反土地管理法指的是違反土地管理法、森林法、草原法等法律及有關行政法規中關於土地管理的相關規定”。這樣，《刑法》第342條被相應地修改爲：違反土地管理法規，非法佔用耕地、林地等農用地，改變被佔用的土地用途，數量較大的，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，並處或者單處罰金。《刑法》第342條規定的罪名相應改爲“非法佔用農用地罪”，具體包含的罪名爲非法佔用耕地罪、非法佔用林地罪。據此，破壞農用地的犯罪對象從最初的耕地，擴大到農用地，包括耕地、林地在內。

    二、當前耕地破壞鑑定工作存在的問題

    目前土地執法部門對土地違法案件的處理程序是這樣的：由四種途徑（舉報、巡查、衛片、媒體曝光）發現土地違法情況。土地執法部門對具體情況進行調查後確認違法主體，調查取證後向違法主體發責令改正國土資源違法行爲通知書及行政處罰決定書等法律文書。如果涉及觸犯刑法，移送至公安部門並抄備檢查機關。移送公安部門時，土地部門需提交移送書及移送函。移送函中描述違法事實，發揮的就是耕地破壞鑑定的作用。目前的移送函中對耕地破壞的認定都是侷限於對面積的認定，目的都是爲了對違法主體進行追責提供證據。這也恰恰體現了目前部分省市即便開展了耕地破壞鑑定這項工作，仍舊存在着一些制約因素。主要包括四個方面：一是耕地破壞鑑定的主體不統一，鑑定書蓋章有國土部門、農業部門、環保部門甚至有水利部門。多頭管理不利於耕地破壞鑑定工作的開展，使該工作的權威性大大下降。二是耕地破壞鑑定的標準缺失，公說公有理、婆說婆有理，到底以什麼樣的標準來定量或者定性的衡量耕地被破壞的程度是個很棘手的問題。三是關於耕地破壞鑑定的程序，由誰申請，由誰組織，由誰出具鑑定報告，最終由誰爲鑑定報告負責，目前沒有統一的標準。四是當前進行的耕地破壞鑑定的目的過於單一，就是單純的爲了給司法部門提供證據，對違法者追究刑事責任。

    （一）耕地破壞鑑定主體不統一

    我國《刑法》中第342條對於非法佔用農用地罪作出如下規定：違反土地管理相關法規，非法佔用了耕地、林地等農用地的，改變了被佔用土地的用途，數量較大，造成了耕地和林地等農用地大量毀壞的，處以五年以下的有期徒刑或者拘役，並處或者單處罰金。

    《關於審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》中的第三條就“數量較大”、“造成耕地大量毀壞”作出如下解釋：第一，非法佔用耕地“數量較大”，是指非法佔用了5畝以上基本農田或者非法佔用10畝以上除基本農田以外的耕地；第二，非法佔用耕地“造成耕地大量毀壞”，指的是犯罪行爲人非法佔用了耕地並用於建窯、建墳或挖沙、採石、採礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農業建設，造成5畝以上的基本農田或者10畝以上的除基本農田以外的耕地種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染。該解釋對非法佔用農用地分別在數量（基本農田5畝以上或者基本農田以外耕地10畝以上）和質量（種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染）上做出具體規定。

    但是《刑法》和該解釋都未對耕地破壞鑑定的部門做出規定，有關部門的法律法規中也未規定本部門具有耕地破壞鑑定的職權。在實際施行中，司法機關一般要求對國土或農業、環保部門對耕地破壞進行鑑定，確定是否“數量較大”和造成“耕地大量毀壞”。鑑定主體無法統一，根據不同耕地破壞類型，需要不同的職能部門對耕地破壞程度進行鑑定。一般來說，國土部門對地類、破壞面積進行認定，農業部門對種植條件是否遭到“嚴重破壞”進行認定，環保部門對是否造成土壤“嚴重污染”進行認定，有時還需水務部門參與，對水土流失等進行鑑定。單獨委託國土或農業、環保部門進行鑑定已不符合耕地破壞鑑定的要求，以何者的鑑定結果爲準也尚待定論。在實際工作中常現這種情況，農業部門稱其沒有出具土壤嚴重污染證明的職權，出具的證明沒有法律依據，國土部門稱無法對種植條件遭到破壞做出證明，導致公安部門見不到土地嚴重破壞的鑑定證明，無法立案，使耕地破壞者不能及時受到懲處。同時，多頭管理過於混亂，更容易造成推諉扯皮。所以，現階段急需一個統一的耕地破壞鑑定機構，以出具權威的鑑定報告。

    （二） 耕地破壞鑑定標準缺失

    在土地違法案件中耕地破壞的程度有輕有重，當前卻缺乏對耕地破壞程度統一的分級標準。其他行業，比如《地質災害危險性評估規範》中對於地質災害有明確的分級標準，根據地質環境複雜程度、地質災害易發程度、地質災害可能造成的損失等其中的各種指標進行分級。然而，在耕地破壞鑑定的操作中，目前最高人民法院對《刑法》第三百四十二條“造成耕地大量毀壞”作出瞭解釋，但什麼是“種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染”並未進一步定義，一些說法還需細化、分級，如種植條件毀壞的程度、土壤污染的程度等。

國土資源部統計的執法監察典型案例中，曾有投機鑽營的非法佔用耕地的違法者，未經批准，擅自在租賃的土地上佔用超過10畝的耕地進行違法建設，地表被硬化、土壤耕作層嚴重破壞，無法恢復耕作種植條件，其行爲已經涉嫌構成違法佔用農用地罪。在屬地國土資源執法監察部門進行初步調查以後，該違法者將違法建設進行拆除，拆除僅限於容積率極低的庫房，並且是部分拆除。測繪部門入場測繪時發現：違法建設面積剛好在10畝以下，由於佔地屬於一般耕地。使得違法者免於刑事處罰，國土資源執法監察部門對其作出行政處罰，該違法者視而不見，性質惡劣，在當地造成了較壞的影響，對於加強基層民衆對保護耕地意識的宣傳造成了很不利的影響。

    究其根本原因，是因爲目前缺失對種植條件造成嚴重破壞的具體認定標準。

    （三） 耕地破壞鑑定程序缺失

    當前北京市並未有專門的行政法規對耕地破壞鑑定的組織實施進行規範，如耕地破壞鑑定的申請、組織，鑑定工作時限，鑑定經費來源，鑑定工作監察，鑑定報告的有效期等。有的省市將土地違法當事人定爲鑑定申請人，鑑定費用由鑑定申請人承擔，實質就是違法者出錢請人鑑定以對自己進行處罰，如果是處罰前收取，違法當事人缺少積極性，如果是處罰後收取，鑑定費用並未及時得到保障。同時，耕地破壞鑑定缺少成熟的體系框架支撐，例如我國的地價體系，以基準地價和標定地價爲核心，在此基礎上進行一定的核準或者評估。同樣是主體申請，地價評估對於申請者來說具有目的性，申請者具備積極性。

    （四）耕地破壞鑑定目的單一

當前開展耕地破壞鑑定的一個重要目的就是爲了量刑定罪而用。這一單一性的目的根源在於耕地破壞鑑定標準的過於量化。針對一些佔用基本農田5畝以上或者基本農田以外的耕地10畝以上的土地違法行爲開展耕地破壞鑑定工作的目的是爲了追究非法佔用農用地罪。針對一些佔用基本農田不足 5畝或者基本農田以外的耕地不足10畝、但造成種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染的土地違法行爲開展耕地破壞鑑定工作卻無法追究刑事責任，這造成了部分土地違法者鑽法律的空子，比如佔用基本農田4.9畝或者基本農田以外的耕地9.9畝，大肆破壞耕種植條件，致使耕地遭到嚴重破壞，難以恢復。而其它違法者一旦紛紛效仿，轄區內的耕地破壞總面積將不斷上升。這種標準的過於量化存在嚴重的不合理性，可以相當於打架，出手次數小於等於10是一個級別的刑罰，大於10是另一個級別的刑罰，這種不合理顯而易見。單純從數字量化來量刑定罪，合理公平的鑑定標準應該綜合考慮對耕地破壞之後進行修復的難度。延伸一些，那就是不能僅僅爲了量刑定罪。

三、亟需耕地破壞鑑定辦法

    因此，開展耕地破壞鑑定不能單純爲了追究刑事責任，更是爲了追究當事人的行政責任，震懾促進犯罪嫌疑人採取行動拆除復耕。在耕地破壞程度鑑定作出後，犯罪嫌疑人爲減輕刑事量刑程度，積極改正違法犯罪行爲，自投資金進行復耕。需要我們進一步細化行政處罰標準，如罰款、吊銷營業執照、責令停產停業整改等，以做好耕地保護工作、有效打擊土地違法行爲。