地方立法民主性和科學性原則下 專家論證和提前介入工作之淺見

法制委堅定不移地堅持黨委對立法工作的領導，切實把黨的領導貫徹到地方立法工作的全過程和各方面，對地方立法工作中的重大問題及時向黨委請示報告，主動爭取黨委的領導和支持。努力提高立法的民主化、科學化水平，在廣泛徵求意見的基礎上，凝聚共識、集中民智，有效發揮地方立法在經濟社會發展中的推動作用。努力做到立法精細化、精準化水平，自覺遵循和把握地方立法規律，創新地方立法工作的方式、方法，緊緊圍繞提高地方立法質量，發揮地方立法在推進經濟社會發展中的引領、保障和規範作用，確保地方性法規具有鮮明的地方特色和針對性、實效性。

發揮地方立法引領和推動作用的關鍵在於提高立法質量，要求我們必須完善地方立法工作體制，加強重點領域立法，推進民主立法、科學立法。立法工作程序的各個工作環節中，推進民主立法和科學立法是提高地方性法規質量的重點，下面談立法工作流程中兩個環節的心得：一是常委會法制工作機構組織專家論證會的工作環節在整個立法工作流程中的對於保障立法質量起到重要的引領和保障的作用；二是專門委員會和常委會法制工作機構提前介入參與地方性法規草案的工作環節，在整個立法工作流程中的對於保障立法質量起到重要的方向引領和規範的作用。

一、討論法規草案，集思廣益，發揮各方專家論證評審工作的保障作用

民主立法要求我們立法者立法應體現人民意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。立法工作者在初期專家論證階段應該挖掘專家們羣體智慧，把不同專家的多元化視角、相互差異的觀點彙總到一起，應該營造開放的發言環境，防止陷入封閉的關門立法。應帶着強烈的解決問題的意識，從最極端的角度去研究法規草案的細節條款，要了解可能存在的風險點，掌握更加全面的法律關係各個方面的細節信息。

1、由於立法工作相對比較專業，不僅需要有法學專業本科以上學歷作爲理論功底，需要有從事過文字綜合工作經驗作爲文字功底，還需要有公、檢、法等司法機關的工作經驗，更需要有從事過行政執法的一線工作經驗，甚至需要有在鄉鎮村一級的爲百姓面對面排憂解難的工作實踐。這些對於立法人員的綜合素質要求很高，一般的工作人員很難有如此多的工作經歷，因此就需要在制定相應的地方性法規時引入從事相關工作的專家。（如：出臺《飲用水水源保護條例》時邀請了大量水利、環保方面的專家，出臺《城鄉規劃條例》市邀請了大量城建、環保等方面的專家）。

2、參與討論的各領域專家要充分發表自己掌握的專業觀點，論證必須充分、明晰，最好要有明確的法規草案的條款修改意見和法規的依據和來源。這樣可以防止部分專家故意“留一手”導致的信息分享不夠的情況發生。通過衆多專家之間的提問、討論、質疑等，會引導各個專家重新審視自己的觀點和遇到的難題，會從其他專家的發言中獲取有價值的信息，使專家論證會成爲了一個極好的法學交流溝通平臺，讓衆多各方面的專家充分交流，使地方性法規所調整的相關法律關係能夠有更多更好的解決方案。

3、專家顧問團的各位必須堅持品質德行和業務素質都過硬，既要對地方立法的法規草案有熱情和敬業精神，又要專業學識淵博。立法工作者要在立法專家論證工作會議上仔細傾聽專家意見，又要不斷甄別專家的良莠。有些專家業務素質過硬，但是在發表意見之前總是先聽從一些權威專家的意見後，順着權威的論點繼續發揮，不提反對意見，做 “老好人”，誰也不得罪，結果發言好長時間，其實什麼新的觀點也沒說，順情說好話，使得很多不是這一領域的專家和法規草案起草者誤入歧途。有些專家對非本專業的內容不是非常熟悉，不知隔行如隔山，對很多專家的意見亂加評論，容易混淆法規草案起草者的視聽。還有些專家是一些民間的獨立個人，參與立法的熱情讓人欽佩，但是由於業務水平較低，發言的水準與在座的專家不在一個層面上，導致出現一些低水平的冗長髮言，浪費立法專家論證工作會有限的時間。

4、專家顧問團的前幾位發言表達的專家的觀點容易造成後面發言的專家跟風的羊羣效應，使後面持不同意見的專家因爲前面的觀點不願意或不敢再發表自己的觀點，這樣會使專家論證會的研討方向偏向於某個極端。因此在專家論證階段必須引入持反對意見的專家，發表專業的意見，不怕挑戰觀點，使大家能夠聽到反對的意見，弄清反對意見的內在邏輯關係，絕不可人云亦云。反對性的觀點雖然會讓與會的一些專家產生矛盾，但是通過不同的視角、不同的專家觀點會讓大家從不同的視角看待地方性法規所調整的對象，引導大家找到更多解決矛盾的方案。討論必須要充分，要讓與會的專家都能充分表達自己的最佳解決矛盾的方案，又能讓大家相互啓發，思考其他專家的方案。

二、引領立法工作方向，充分把控，發揮提前介入立法工作的引領和規範作用

科學立法要求我們立法者從實際出發，適應當地經濟社會發展和全面深化改革的要求，科學合理的規定公民和其他組織的權利與義務、地方國家機關的權力與責任，實事求是的對待地方性法規所調整的法律關係的各個方面，爲本地經濟社會發展提供法治保障。

這些立法原則要求立法者：一是在黨委領導下，在省人大指導下開展地方立法工作，不牴觸上位法的有關規定；二是要有全局意識，要充分論證調研，徵求各方意見，在制定地方性法規草案時要兼顧各個利益相關方的利益，制定的地方性法規要具有可操作性；三是要有地方特色，要考慮法規草案的具體條款實施後的社會性效果，及其後續可能的系列問題，還要有一定的前瞻性。

1、在確定年度立法項目後，成立立法領導小組，組建起草班子，由人大常委會工作機構、人大專門委員會和政府部門聯合組織起草法規草案，擬定起草工作方案，定地溝通召開會議，統一認識，對階段性的工作做出具體安排。人大專門委員會和常委會工作機構提前參與掌握法規草案進展情況，督促法規案按時提請審議。

2、明確立法精神主旨，進行必要的立法調研，專門委員會和常委會法制工作機構應着重搞清：一是立該部地方性法規的重點和難點的問題，二是法規草案涉及的各方的複雜利益關係，三是參看本地和外地的做法和經驗，四是掌握相關上位法的規定。要對調研結果充分分析，理性判斷，重視調研結果的邏輯關係。不得在法律和行政法規之外隨意設立新的行政處罰行爲。

3、提前介入參與地方性法規草案起草工作，充分了解法規各方訴求和意見分歧，進而掌握立法的重點和難點所在，及時提醒法規草案起草部門注意解決，對重大分歧問題協助法規草案起草部門協調處理。發現法規草案存在漏洞和問題，應不斷修改，使之日臻完善。

4、憑藉立法技術方面的經驗優勢，對於法規草案採取什麼名稱、體例和結構，內容的法律語言表述等問題給與指導，完善法規草案文本。擬定草案的框架，確定法規草案是否分章節條款。大體分成幾章、每章主要寫哪些法規內容。若不分章節，內容如何捋順。這樣可以幫助法規起草者照顧法規草案的整體性和各部分之間的關係，有一個大致的法律框架，不至於偏離法規草案的思路框架，然後再將部門的提供的法規條款的細節，往這個框架裏面逐一對應安裝。

5、理順各部門、各環節之間關係，協調分歧意見。有利於提請審議後各項工作的順利進行，防止有的法規草案涉及多個政府的部門、多個執法單位的職責，使法規草案劃分不明確。協調分歧意見應當做大量耐心細緻的工作，將原則性與靈活性結合起來。要與法規草案部門共同調研論證，有助於人大專門委員會和常委會工作機構掌握第一手資料，深入瞭解起草情況，爲法規草案進入常委會審議階段，有關專委會有針對性的提出審議意見奠定基礎。