“兩權”抵押貸款試點工作調研報告

【概述】

結合當前工作需要，本站的會員“bbs”爲你整理了這篇“兩權”抵押貸款試點工作調研報告範文，希望能給你的學習、工作帶來參考借鑑作用。

【正文】

近年來，金溪以全國“兩權”（土地承包經營權和農房財產權）抵押貸款試點縣爲契機，以探索解決土地承包經營權抵押貸款試點工作中的難題爲導向，健全了徵信證明、產權登記、價值評估三大體系，推動金融機構創新工作舉措，開展一系列富有成效的農地抵押貸款試點實踐，探索出“1+2+N”（1個平臺，2項保障，多種形式）的工作方法，取得明顯成效。爲進一步總結和解決金溪縣農村新“兩權”（土地承包經營權和林權）抵押貸款工作中取得的經驗和存在的問題，推進我市 “兩權”抵押貸款走深走實，探索生態產品實現的具體路徑，我們深入金溪陸坊鄉、黃通鄉進行細緻的瞭解，現就調研情況彙報如下：

一、金溪縣“兩權”抵押貸款工作總體情況

金溪縣地處江西東部、撫河中游，是典型的農業大縣。金溪縣下轄8鎮、5鄉、1個國營華僑農場、1個省級工業園區，面積1358平方公里。2019年常住人口30.67萬，農業人口爲23.1萬人，其中外出務工人員9.5萬人，佔全縣農業人口的41.1%。

1.農（林）業產業化基本情況。農業：金溪縣現有農田面積44.5萬畝，已流轉面積25萬餘畝，佔比56.18％。農業龍頭企業34家（其中種植基地型10家），經營面積3.4萬畝；合作社571家，其中種養合作社336家，經營面積7.68萬畝；種糧大戶1200戶（50畝以上），經營面積9.8萬畝。林業：金溪縣現有林地面積118.2萬畝，林業產業化龍頭企業7家（其中國家級龍頭企業：2家江西天香林業開發有限公司、江西思派思香料化工有限公司；省級龍頭企業1家；市級龍頭企業4家），林業種植專業合作社6家。

2.農村土地承包經營權確權及抵押貸款情況。按照全省統一部署，2014年5月，金溪縣啓動了農村土地承包經營權確權登記頒證工作。至2017年底，全縣完成農村土地確權面積443251畝，佔當年農田確權任務的99.5%；完成確權的村小組1373個，佔有農田確權任務村小組的99.7%；完成農戶48462戶，佔總任務的99.7%。2015年金溪縣入選全國“兩權”抵押貸款試點縣，積極開展農村土地承包經營權抵押貸款（簡稱農地抵押貸款）試點工作，截至2019年底，全縣共發放農地抵押貸款1205筆，貸款餘額爲40360萬元（其中2019年農地抵押貸款累計發放465筆，貸款金額爲17695萬元），佔全省24%，位居全省第一，也是全市唯一開展了農地抵押貸款業務的縣（區）。根據人民銀行金溪縣支行關於農地抵押貸款資金統計，截至目前，農業產業化龍頭企業貸款金額2720萬元，佔比6.74%；農業合作社貸款金額960萬元，佔比2.38%；家庭農場貸款金額13010萬元，佔比32.23%；專業大戶貸款金額9737萬元，佔比24.13%；農（散）戶貸款金額爲13933萬元，佔比34.52%。

3.林地經營權確權及抵押貸款情況。金溪縣現有118.2萬畝林地中，集體林面積116.8萬畝，佔比98.9%，國有林面積1.22萬畝，佔比1.1%。目前，金溪縣已發林權證41616本，林地確權面積113.21萬畝，佔全縣林業總面積的95.78%。發放的林權證中，國有50本，佔比0.12%；集體1836本，佔比4.41%；個人39730本，佔比95.47%。2018－2019年，金溪縣共辦理林地承包經營權抵押貸款（簡稱林權抵押貸款）8筆，貸款金額746萬元。我市開展林權抵押貸款試點工作的重點地區是資溪縣和黎川縣，且資溪縣是全省唯一試點縣。截至目前，全市共辦理林權抵押貸款279筆，抵押面積44.5萬畝，貸款餘額7.4億元。

二、金溪縣“兩權”抵押貸款工作存在的主要問題

雖然金溪縣“兩權”抵押貸款工作在全市率先進行探索，但是貸款規模和覆蓋面依然不大，全縣“兩權”抵押貸款規模僅佔涉農貸款的4％左右。從全市來看，2019年全市“兩權”貸款餘額爲11.5億元，僅佔全市各項貸款餘額的0.58%，全市林權抵押貸款更是處在低位萎縮狀態。通過此次在金溪縣實地考察調研，存在以下主要問題：

1.農（林）地確權工作不紮實。農村土地承包經營權方面，農村一直對農地有“三年一小調，五年一大調”的傳統習慣，再加上近年來全國推廣的高標準農田建設對農村地容地貌的改變，導致全省農村土地承包經營權確權頒證的面積與農戶實際擁有的面積不一致。同時我市農村承包地雖已完成了確權頒證國家驗收工作，確權頒證率達90%以上，但還有部分鄉（鎮）及村委會出於對農民土地經營權流轉行爲的管理監督及權益保護、協解土地確權糾紛等因素考慮，將部分權證暫留至鄉（鎮）政府或村委會，未直接發放至農戶手中（全市目前證書到戶數48餘萬戶，完成率70.56%）。林權方面，全省林權確權頒證工作從2005開始到2007年基本結束，截止目前，全市林地確權面積爲1879.48萬畝，佔總林地面積的95.7%。由於當時時間緊、任務重，導致在辦理林權登記時，有相當多的一批林權證登記缺少矢量圖形數據，宗地圖僅用草圖示意，權籍調查及落宗不夠準確，跨宗、重疊、飛地較多，有效數據利用率不高。金溪縣確權頒證的41616本林權證中，因錯證等原因收回證本數爲6000本，佔比14.41%，已發放到林農本數爲35616本。由於林改過程中產生的歷史遺留問題，以及林權發證落宗是在54座標系地形圖上手工勾畫的，與自然資源部門制定的權證落宗標準不一致，所以林權類不動產登記工作進展緩慢。目前，全市共辦理林權類不動產登記2585件，涉及面積16萬畝，佔比僅爲0.84%。

2.農（林）戶“兩權”抵押貸款的積極性不高。一是貸款手續繁瑣。雖然金溪縣實行了“兩權”貸款綠色通道，但實際上在辦理抵押貸款業務時，農（林）戶要先後到村小組、鄉（鎮）政府、縣行業主管部門開證明，再到縣農村產權交易中心進行登記，然後提供給金融機構。在辦理“惠農信貸通”業務時，首先由縣行業主管單位推薦，然後縣財政、金融、貸款銀行等單位共同審覈，貸款資金需求在100萬以上的還需要縣惠農信貸通領導小組審批通過纔可發放，批准放款時間長。據瞭解，目前，林農用林權證抵押貸款時，更多的是需要兩個公職人員用信用擔保或財產擔保。二是農（林）業生產前期投入大回報期長。金溪縣現有毛竹12萬餘畝，目前種植毛竹的效益是每畝500元左右，扣除種苗、人工費用、運輸費用等成本，每畝最多掙300元左右。大部分林戶爲此已不再從事林業種植，而是選擇到外地打工掙錢。而留下的散戶，因種植規模偏小而無需融資，或通過向農資店進行賒賬或通過農商行的個人信用貸款等渠道就可以滿足。

3.農（林）業產業化水平較低。截至2019年底，金溪縣通過農業龍頭企業、合作社、種糧大戶等規模化經營主體流轉土地面積爲20.88萬畝，僅佔全縣農田面積的46.9%。全市農田面積435.89萬畝、流轉面積204萬畝，佔比46.8%；林權抵押面積54.5萬畝，僅佔全市林地面積1966萬畝的2.77%。目前，全市50畝以上種糧大戶共9422戶，種田面積、種糧面積分別爲127.7萬畝、185.3萬畝，分別僅佔全市基本農田的30.4%、全市糧食生產面積的29.9%。同時，糧食初級加工能力嚴重過剩、精細加工少、產業鏈沒有全面建立。再如我市有麻姑集團（糧油加工類）國家級重點龍頭企業，但年加工能力也只有10萬噸，全市163家大米生產企業分佈在全市各鄉（鎮）進行加工，年處理稻穀能力爲416.45萬噸，2019年處理原糧103.23萬噸，僅佔年產能的 24.8%，大部分企業處於半開工狀態，另有18家大米加工企業長期處於停產歇業狀態。

4.“兩權”價值覈算評估體系不夠健全。由於區域條件、自然環境條件及資源狀況的不同，使得農（林）地使用權、農（林）資產價值也有差別，並受市場因素影響而產生波動。目前，全市缺少被金融機構認可的評估機構和專業的評估人才，無法對農（林）資產價值進行科學評估，在評估過程中往往以金融機構內部的評估部門參與爲主，行業主管部門或當地熟悉農（林）經營狀況的人士參與度不高。據瞭解，土地經營權抵押貸款主要以雙方簽定的土地租賃價格作爲授信依據，很少將地面附作物收益納入評估價值，造成抵押物價值評估偏低，影響貸款綜合授信。如陸坊鄉江西城彩園林科技有限公司通過土地承包經營權流轉5000畝土地建成300畝苗木大棚和4700畝“景觀花海”，縣農商銀行僅以公司付給農戶的租金作爲抵押物評估的標準，發放抵押貸款500萬元；黃通鄉河灣村林地大戶通過林權流轉面積8000畝，以林權證抵押貸款，縣農商銀行無法對其中經濟林的“潛在價值”進行專業評估，貸款金額也僅爲400萬元。

5.“兩權”交易體系不夠健全。一是交易數據沒有互通共享。全市雖然建立了市、縣（區）、鄉（鎮）農村綜合產權交易中心，但市與縣（區）之間、縣（區）與縣（區）之間、縣（區）與鄉（鎮）之間的“兩權”基礎數據沒有互聯互通，造成“兩權”評估、轉讓、交易、風險處置等方面的數據難以實現共享。二是交易體制機制還未全健全。由於“兩權”流轉抵押登記是新鮮事務，市農村綜合產權交易中心還未出臺的交易辦法或規則，辦事流程也未規範，很多農（林）戶還是以口頭協議或雙方簽定流轉合同等方式來約定，很少到交易中心進行登記。如金溪縣公共資源（生態產品產權）交易中心投入運行後，辦理土地流轉面積2萬畝，僅佔總流轉面積的8%左右。

6.風險緩解機制尚未建立。目前，金溪縣主要是農商行和郵儲銀行在開展“兩權”抵押貸款業務，金融機構服務“兩權”抵押貸款還未形成合力。主要原因在於：一是風險金補償不到位。一方面，“兩權”貸款抵押物的管理完全在借款人的使用管護之中，抵押物的少量減少，一時難以發現，無形中增加了貸款的後期管理難度；另一方面，農業及林業經營過程中面臨諸多自然災害的影響，即使辦理了保險，但由於農業、林木保險具有高保費、高保額、高成本等特點，農（林）戶極少購買商業性農業保險，僅以國家政策性保險爲支撐。一旦發生自然災害會大幅降低經營主體貸款償還能力，極易造成債權懸空，出現代償風險。而風險補償的不到位進一步制約了金融機構參與“兩權”抵押貸款工作的積極性，如金溪縣土地承包經營權貸款餘額超過4億元，但僅建立了600萬元風險補償金，按1：8的補償比例也只能撬動4800萬土地承包經營權抵押貸款。二是農（林）資產處置困難。一方面是政策因素。如林權處置需辦理砍伐指標、拍賣、變賣、訴訟等一些手續，一旦抵押林權辦理不到砍伐證，抵押變現就存在一定的風險，抵押權就無法實現。另一方面社會穩定因素。農（林）地的屬地性質導致社會資本擔心抵押物原主人出面擾亂居多，不敢輕易接手處置農（林）地。同時，國家也一直重視對“三農”的保護，爲了社會穩定造成法院貸款訴訟執行的難度加大，抵押物處置成本相對較高。以上原因的綜合影響，造成了不良貸款佔比較高。如資溪縣農商銀行目前林權不良貸款餘額高達1800餘萬元，不良貸款率達19.3%。三是相關的激勵獎懲考覈機制尚未建立健全。“兩權”抵押貸款雖然在穩步推進，但從頂層設計上看，國家、省還沒有出臺相關的扶持政策，如在提高不良貸款的容忍度、建立容錯糾錯制度等方面還沒有具體的指導性意見，制約了金融機構的積極性。

三、下步工作建議

深入開展“兩權”抵押貸款工作是推進生態產品價值實現機制試點的重要內容，是助推鄉村振興發展的重要抓手，是發展現代農業的重大舉措。要進一步堅持問題導向、目標導向、效果導向，着力解決“兩權”抵押貸款工作存在的突出問題，確保“兩權”抵押貸款試點順利推進。

1.加快建立健全“兩權”確權數據庫。確權登記頒證工作是“兩權”抵押貸款試點工作中基礎的一環，是加快經營權流轉，提高產業化水平，降低銀行貸款顧慮的前提。一是建議由市農業農村、林業、自然資源等部門牽頭，各縣（區）人民政府配合，對全市“兩權”確權頒證進行全面的梳理。對沒有辦證的要補辦，對有爭議糾紛的農（林）地，要通過航拍繪圖、實地勘測等手段，明確界址、面積等基礎數據，確保權屬清晰。二是在現有“兩權”數據庫的基礎上，健全數據庫，建立IC卡，完善產權資料信息化管理，做到“田定權、樹定根、人定心”。

2.提高農（林）業產業化發展水平。推動農（林）業的產業化發展，既可以引導農戶直接和間接參與產業化工作進行增收，又可以有效激發經營主體的資金貸款需求，擴大“兩權”抵押貸款的規模和影響力。一是大力培育經營主體。各地各部門要圍繞市委、市政府提出的發展“兩特一遊”要求，大力發展特色種植業，重點發展出口蔬菜、中藥材、水果、有機稻米等產業；加快發展特色養殖業，重點發展畜牧業、特種水產業等產業；加快發展休閒農業與鄉村旅遊；加快提高“一縣一業”產業發展水平，通過家庭農場、專業大戶、農業合作社以及農（林）業產業化龍頭企業等經營主體，加速土地流轉、規模化經營進程。二是加大招商引資力度。通過農（林）業招商引資，引進龍頭企業或優勢企業，充分利用全市的農（林）業資源，發展延伸農（林）業全產業鏈條，降低農（林）業資源的採集、運輸和加工成本。利用招商企業的雄厚資金、先進技術和專業人才穩步提升農（林）業產業化經營水平，提高在相關產業鏈的所處地位，提升農（林）業資源的經濟效益。

3.建立“兩權”價值評估體系。一是建議由市農業農村、林業、自然資源部門牽頭組建專業的第三方評估機構庫，並制定“兩權”價值評估制度、評估標準。同時，加強監管，對評估機構庫中的評估機構進行抽查，一旦發現高估或低估等惡意行爲，要進行嚴肅處理。二是建立貸款方、評估方、權屬方三方共認的機制。對評估的“兩權”價值要相互認可，降低評估成本與難度，調動經營主體的貸款積極性。三是建立統一的評估標準。對“兩權”抵押物的價值進行科學客觀評估，避免“兩權”資產價值評估嚴重偏低。

4.完善“兩權”交易體系。一是以市公共資源交易中心爲平臺，以大數據技術爲支撐，接入“贛服通”，建立全市“兩權”流轉數據信息共享雲平臺和交易市場。二是規範交易平臺制度，制定科學規範的交易規則，形成確權頒證、價值評估、交易出讓、信息公示、抵押登記、處置流轉“一體式”服務，引導各方通過交易平臺進行交易、拍賣、定價、協議、轉讓等各種處置。三是建議規範交易行爲，今後全市所有的國有集體“兩權”資產交易，必須要進入交易中心。

5.建立“兩權”貸款風險防控體系。一是建議由市有關部門加快建立信用+“兩權”抵押貸款和金融機構對接機制，建立面向金融機構和廣大農戶的信用評級信貸體系。爲貸款主體建立信用檔案，並嵌入銀行“兩權”抵押金融產品的風控體系中，爲全面推行“兩權”抵押貸款奠定堅實信用基礎。二是建立風險補償專項基金。建議由市、縣（區）財政部門出資建立風險基金，原則上市財政風險補償專項基金不少於1億元，各縣（區）財政風險補償專項基金不少於2000萬元。同時，金融機構也要制定貸款風險緩釋工作方案，共同分擔風險。三是加大農業商業性保險的力度。建議保險機構探索特色產業“政策性+商業性”保險途徑，推動農業保險“擴面、增品、提標”，提升生態產品應對災害風險和抵禦市場風險能力。四是充分發揮擔保公司的作用。加大“兩權”信貸抵押擔保創新力度，紮實發展市縣擔保公司，積極引入省級擔保公司，優先爲“兩權”抵押貸款創新產品提供擔保，分擔銀行信貸資金風險。五是探索建立生態資產收儲託管中心，用市場化的手段來處置解決“兩權”抵押貸款中抵押物處置難的問題。

6.加大綠色金融創新力度。一是金融機構要研發“兩權”抵押貸款專屬的信貸產品，爭取上級的信貸規模，下放貸款審批權限，增加中長期貸款額度，充分用足再貸款再貼現額度，開展綠色普惠金融創新。二是充分調動金融機構的參與積極性，發揮金融機構的貸款主體作用。市金融辦、市財政局、撫州銀保監分局和人民銀行撫州市中心支行要加快制定“兩權”抵押貸款考覈和獎勵激勵制度，要對爲試點工作做出突出貢獻的金融機構進行獎勵，要爲全市各大金融機構爭取再貸款再貼現額度，提高不良貸款容忍度，建立容錯糾錯機制。

7.加強組織領導、明確責任。一是成立全市“兩權”抵押貸款工作領導小組。明確工作任務、牽頭單位和工作職責，成立農地、林地、古村落（傳統村落）、信用體系+兩權抵押貸款工作專班，制定具體的工作實施方案。二是完善目標考覈制度。要細化目標任務，明確責任主體，制定考覈辦法。三是建立廣泛宣傳機制。各地各部門要全方位地加強宣傳，要通過廣播、電視、報紙和微博、微信、新聞客戶端等新興媒體加大宣傳力度，營造良好的氛圍，引導社會各界積極參與到“兩權”抵押貸款試點工作中來。四是建立有效調度機制。各個專班要深入縣（區）和部門進行調研、指導和督查，及時瞭解工作進展，對工作中的好做法、好經驗、好模式進行總結推廣，對存在的問題進行積極協調，解決不了的，及時向領導小組請示彙報；對推動不力、進展緩慢的，要進行通報。同時，要加強橫向聯繫，通過出外考察學習，多借鑑市外、省外有益的經驗。