關於加快推進地礦融合發展 助推鄉村振興的調查與建議

關於加快推進地礦融合發展 助推鄉村振興的調查與建議 

習近平總書記考察徐州採煤塌陷地整治工作時，強調塌陷區要堅持走符合國情的轉型發展之路，打造綠水青山，並把綠水青山變成金山銀山。6月26日，省委婁勤儉書記在徐州調研時提出把XX縣作爲全省“採煤沉陷區搬遷扶貧帶脫貧”試點，通過深入調查研究，縣委、縣政府提出了“改善人居環境推動鄉村振興”戰略。爲推進採煤塌陷區綜合治理，助推鄉村振興，縣政協組成聯合調研組，對加快採煤塌陷區綜合治理，推進地礦融合發展相關問題進行了專題調研。聯合調研組實地考察了我縣採煤塌陷區綜合治理情況，召開了縣有關部門負責同志和涉礦各鎮區主要負責同志座談會，併到唐山、永城、麟遊、銅陵、輝縣等地進行了學習調研，通過調研，聯合調研組一致認爲，採煤塌陷區綜合治理不僅是生態環境的修復與改善，還應包括促進經濟社會的共同繁榮，只有地礦充分融合發展，才能更有力的助推我縣鄉村振興。爲此，提出如下研究報告。

一、外地的先進經驗和做法

唐山：變劣勢爲優勢,以採煤塌陷區治理推動城市建設

（一）基本情況

唐山南湖城市中央生態公園改造前是開灤煤礦130多年開採形成的採煤沉降區，垃圾成山，污水橫流，雜草叢生，如城市瘡疤一樣，嚴重影響了城市的環境和整體形象，制約了城市的發展，影響了市民的工作和生活，浪費了大量的土地資源。

（二）主要做法

1996年底唐山市委、市政府本着“變劣勢爲優勢、化腐朽爲神奇”的方針，開始了大面積生態綠化，重點實施了整治髒亂差環境、大面積綠化、水體還清、美化、市政道路建設等5項工程。2008年，又把南湖城市中央生態公園的建設作爲唐山城市建設的一項重點工程，以生態建設促城市建設，開始了大規模的植樹工程、垃圾山的封場綠化工程、景觀道路的建設工程、公園的景觀亮化工程以及爲保證生態系統穩定性和連續性的擴湖、引水工程。

（三）取得成效

2009年5月1日，南湖城市中央生態公園正式對遊人開放，經過14個月的建設，建成了一座水域面積11.5平方公里，綠地面積16平方公里的南湖城市中央生態公園，建成桃花潭、龍泉灣等九湖，雲鳳島、香茗島等五島以及櫻花大道、鳳凰臺、音樂噴泉等120多個景點。同時，帶動了周邊開發建設，解決土地和資金瓶頸，有力的推動了城市建設。

永城：創新治理與保護機制，以採煤塌陷區治理推動城市生態旅遊發展

(一)基本情況

永城礦區目前共有8座在產煤礦，原煤年產量近2000萬噸。因採煤共形成沉陷面積9萬餘畝，其中積水面積1萬畝。

(二)主要做法

永城市積極構建“政府主導、政策扶持、社會參與、開發式治理、市場化運作”的礦山生態環境恢復和綜合治理新模式，初步建立了政府、企業、社會共同參與的保護與治理新機制，累計完成採煤塌陷區治理面積63280畝，新增建設用地5600畝，境內採煤塌陷穩沉治理率達95%以上。

(三)取得成效

日月湖項目區原爲永煤集團城郊煤礦塌陷區，2012年申報了國家級採煤塌陷區礦山生態環境治理示範工程，規劃面積24平方公里，相繼建成了生態遊園、藝術運動公園、水上娛樂、婚紗攝影基地等，累計完成投資9.5億元，其中中央示範項目資金3.86億元。該項目相繼被評爲國家水利風景區、省級溼地公園、省級礦山公園等稱號。

麟遊：提高科技含量，以綠色礦山建設推動採煤區生態環境保護

 (一)基本情況

郭家河煤礦由徐礦集團、陝西省煤田地質局、寶雞市人民政府三方共同出資，2008年正式破土動工。在礦井建設初期和建設過程中，徐礦集團按照大型化、現代化、生態化和裝備技術一流、綜合利用一流、環境保護一流的要求，將郭家河煤礦建設成爲“產煤不見煤、是礦不像礦”的中國煤炭工業的品牌礦井。

(二) 主要做法

郭家河煤礦強化“在治理中開採，在開採中治理”的生態環保建設理念，礦井和職工生活用水全部由水源熱泵供熱系統提供，煤倉、車間廠房等地表工業建築應用太陽能光伏與建築一體化技術進行設計和施工，使建築既美觀環保，又實現了節能減排。同時，選煤廠分選出來的低熱值煤和煤矸石用於資源綜合利用電廠，排出的粉煤灰和煤矸石作再作爲原料生產新型建材，減少廢棄物的排放，降低環境污染。

(三)取得成效

煤礦在設計和建設過程中，突出“綠色礦井、科技礦井、人文礦井”主題，以園林式和工業旅遊礦井爲環境目標，將礦井開發建設與生態人文景觀設計理念融爲一體，開闢礦井井上井下旅遊線路，使人們既可領略到現代化採煤的先進技術，又能體驗到工業生產同自然環境的有機和諧。

銅陵：積極申報地質環境治理項目，以項目實施帶動生態治理全面落實

(一)基本情況

銅陵礦產資源豐富,被譽爲“中國古銅都”，隨着長期大規模、粗放型的開採利用，銅陵礦區資源逐漸趨於枯竭，礦山地質環境問題日趨嚴重。

(二)主要做法

2009年銅陵市被國務院確定爲第二批資源型可持續發展試點城市，2010年，銅陵申報了資源枯竭城市礦山地質環境治理工程項目——大銅官山森林地質環境治理。利用三年時間對銅官山礦區地質環境進行治理，總治理面積588公頃，目前已經治理470公頃。三年共爭取國家財政治理資金2.7億元。

(三)取得成效

大銅官山森林公園地質環境治理項目，通過治理消除了地質災害隱患，同時推動了大銅官山公園的建設，培育了新的經濟增長點，促進現代服務業發展。通過恢復治理增加建設用地1205畝，使環境與經濟發展走上良性循環。

輝縣：構建政府主導、政策扶持、社會參與、市場運作的治理模式，以政府資金引導社會力量參與廢棄礦山環境治理

(一)基本情況

輝縣市常村鎮屬淺山丘陵區，原爲輝縣市建材資源重鎮。2009年以前，採石業是常村鎮的支柱產業，長期的無序開採使當地生態環境滿目瘡痍，生態環境不斷惡化。

(二)主要做法

2010年，輝縣市積極響應國家號召，確定了“金山銀山服從於綠水青山”的發展理念，抓住南水北條移民安置需配建蓄水池項目機遇，積極引導、強力推進企業轉型，將位於項目區內的全部小採石場企業關停並轉，實行政策優惠扶持和堅持堵疏相結合，以財政資金爲撬動槓桿，運用市場化機制，引進河南春之谷現代農業有限公司參股融資,通過對丹江口庫區移民安置區灌溉調蓄工程的綜合利用，投資1億元改造響水河，啓動了3700餘畝的百間寺尾廢棄礦區地質環境綜合治理。2012年建成6座小型灌溉水庫。受到國土資源部門高度重視，全國地質環境管理工作會議在輝縣召開。

(三)取得成效

開發建設後的常村鎮五龍山響水河鄉村旅遊區，佔地3700畝，總投資10億元，集水上樂園、歡樂世界、野生動物園、滑雪場、植物園、實景演藝、民俗表演、科普拓展於一體，是中原地區規模最大、項目最全、最具價值的綜合性旅遊目的地。

二、我縣採煤塌陷基本情況及引發的社會問題

我縣涉礦地區主要集中在XX縣北部，包括XX、XXX、XXX、XXX、XXX等9個鎮、街道，總面積806.9平方公里。從上世紀70年代初期先後建設了8對礦井，。經過各煤礦近50年的開採，採煤塌陷區範圍不斷擴大，東起XX湖湖西大堤，西到XX邊界，南到XX路，北至XX省交界，已塌陷面積約262.5平方公里，其中重點塌陷區面積54.5平方公里，待8對礦井閉坑時，將形成約24多萬畝也就是160平方公里採煤塌陷區。

目前，8對礦井中，XX煤礦已於2015年年底關停，XX煤礦處於停產改造。涉礦區域在爲全省經濟發展做出突出貢獻的同時，也付出了沉重的代價，隨着採煤塌陷面積的不斷擴大，礦區經濟在失去煤炭產業的支撐和依託的同時，也給涉塌陷區域居民生產生活帶來巨大影響。

（一）塌陷區居民居住環境的惡化。地面塌陷、地表的移動變形導致地面構築物發生變形、破壞，威脅着人們的人身和財產安全。採煤塌陷使地下管線破壞，使城市積水無法排出，甚至出現逆行、倒灌現象，使飲用水、污水與塌陷造成的地表積水混在一起，嚴重污染和破壞水體環境，生態環境遭到破壞。

（二）塌陷區居民失去生活保障。隨着塌陷地的不斷增加，涉礦地區居民土地也逐年減少，失地農民不斷增加，沒有了農業生產收入，又無其他勞動力轉移渠道，失地農民生產生活難以保障。

（三）非塌陷區居民因塌陷區連鎖反應被迫搬遷。隨着採煤塌陷區域的不斷擴大，涉及人口不斷增多，個別區域雖然不是塌陷區，但隨着周邊區域的不斷塌陷，周邊居民的不斷減少，這些區域逐漸失去了基本的社會服務保障設施，不具備基本生活條件也將被迫搬遷。

（四）礦區職工生產生活受到影響。隨着礦井的逐漸停產關閉，礦方職工的工資待遇受到不同程度的影響。煤礦企業轉型發展不快，其他產業可提供的再就業崗位不多。礦區職工受年齡、技術的限制，通過再就業增加收入也很困難。

（五）地方政府社會負擔不斷增加。隨着礦方學校、“三供一業”等社會事業的移交，各種社會問題逐漸轉移到地方政府，地方政府社會負擔愈來愈重。

（六）地礦矛盾日益突出。個別煤礦企業仍存在犧牲環境利益換取經濟增長的情況，生態保護意識有待增強。又由於塌陷區土地徵收和房屋搬遷補償標準低，搬遷安置難以實施，地方政府涉礦維穩壓力加大。

三、我縣採煤塌陷區綜合治理進展情況及存在問題

2014年市委、市政府出臺了《關於支持XX一體化發展的意見》，支持XX（該區域基本和採煤塌陷區域相吻合）建成全市城鄉一體化發展示範區，鼓勵XX在城鄉統籌上先行先試，並初步編制完成了《XX一體化規劃》和《礦地融合示範區發展戰略規劃》。在此基礎上，縣國土部門和各鎮（街道）進一步加大了採煤塌陷區綜合治理工作力度，近年來XX地區已復墾各類整治項目2.57萬畝，新增耕地2.21萬畝。XX湖生態修復被省國土資源廳列爲2013年特大型地質災害防治中央補助資金項目；XX鎮XX湖溼地生態修復工程被國家發改委列爲採煤沉降區生態修復示範區；XX鎮已完成了《XX鎮XX溼地景區修建性詳細規劃》；綠色礦業發展示範區創建工作已成功納入全國礦產資源總體規劃和江蘇省礦產資源總體規劃，全縣已有5家煤礦企業獲批國家級綠色礦山。

雖然我縣採煤塌陷區綜合治理工作取得一定的成效，但我縣作爲全省最大涉礦區域和蘇北省際邊界地區，隨着煤炭資源逐漸枯竭和採煤塌陷地大量增加，在治理資金來源、耕地保護、發展空間等方面存在的問題也不斷凸顯。

一是治理資金缺口巨大。採煤塌陷區綜合治理工作面廣量大，塌陷地的修復、城鄉建設、產業佈局的調整、社會保障的落實、公共基礎設施的建設等各項工作的開展都需要投入大量的資金，僅靠目前耕地開墾費和土地出讓收入的部分資金，難以開展大面積的綜合治理，資金缺口巨大。

二是徵收搬遷補償標準低。現執行的《關於調整採煤塌陷地徵遷補償標準的意見》（蘇國土資規〔2009〕2號）壓煤村莊搬遷補償標準，與周邊山東、安徽等地塌陷地徵遷標準相比明顯偏低。同時，省定採煤塌陷地徵收補償標準和復墾補償標準也均低於我縣目前實際支付標準。

三是耕地保護壓力持續加大。早期形成的採煤塌陷地未辦理農轉用審批手續，仍被認定爲農用地，甚至是耕地，相當一部分土地由於塌陷積水較深無法恢復爲耕地。同時，每年又有新增塌陷土地，給耕地保護帶來巨大壓力。

四是發展規劃空間嚴重不足。地礦融合發展涉及五鎮四街道，爲我縣經濟發達地區，涉及區內有XX縣經濟開發區、四個工業集中區、主城區、XXX新鎮區、XXX新鎮區，下步實施地礦融合發展規劃，需要大量的用地空間。

四、我縣採煤塌陷區綜合治理工作建議

（一）以高標準規劃，引領地礦融合發展。組織專門力量研究制定地礦融合發展總體規劃和專項規劃，完成區域總體規劃和各鎮區規劃修編工作。把城鎮規劃、村莊規劃一體化納入總體規劃，對塌陷地治理、產業發展、基礎設施、土地利用、環境保護、社會事業實行“一張圖”多規融合。突出交通基礎設施規劃，加強鐵路、公路、水路的銜接溝通，完善聯運體系，提高交通轉換暢達能力；構建省際間路網體系，加強區域內道路的聯網貫通，打造功能配套、安全高效、聯通內外、覆蓋城鄉的綜合交通運輸網絡。強化市政基礎設施區域共建共享項目的規劃管理，對區域內供水、供電、供氣進行一體規劃。突出對住宅小區、公共交通、商業、賓館、醫療、學校、文化體育、休閒娛樂和社區公共服務設施的規劃佈局，提高城鎮化的承載能力和區域性公共服務水平。堅持集聚集約原則，對採煤塌陷區工業園區按照一二三產實施分類規劃，充分整合技術、資金、信息、基礎設施等要素，建立健全產業協調發展新機制，促進產業合理佈局、三次產業有機融合、城鄉經濟要素有序流動和城鄉產業有效對接，實現優勢互補、協調發展。

（二）樹立“生態修復+”發展理念，因地制宜推動修復治理與綜合利用融合發展。採煤塌陷區生態環境恢復治理需要不斷創新理念，應按照宜綠則綠、宜耕則耕、宜景則景、宜建則建的原則，走生態恢復、景觀再造、綜合開發、循環利用的生態恢復治理與綜合利用之路，實現採煤塌陷區生態修復的“生產、生活、生態”三生融合發展。一是發展“生態修復+觀光農業”。通過對塌陷區現狀及其區位條件的分析，綜合考慮生態、經濟效益，按照“生態農業與觀光休閒相結合的復墾模式”，進行綜合治理。要利用塌陷區特有的自然優勢和特色農業優勢，結合農業的產業化發展與旅遊景點、旅遊方式的開發，建設具有生產、觀光、休閒、度假、娛樂等綜合功能的農業觀光園，農遊互補，讓農業發展成爲旅遊的一部分，打造既有經濟價值又有觀賞價值的觀光農業。二是發展“生態修復+光伏產業”。在這方面我縣XX鎮光伏產業園就有非常成功經驗，值得推廣。針對塌陷區特點，探索靈活的土地利用方式，發展“農光互補”“漁光互補”產業發展模式，將項目開發與農業、漁業發展相結合，因地制宜，變荒爲寶，實現項目經濟效益、社會效益和生態效益的協調統一，打造溼地生態旅遊、工業光伏參觀、農業採摘垂釣於一體的休閒娛樂觀光區。三是發展“生態修復+旅遊業”。 在外出學習調研的幾個點中，基本均是將塌陷區或廢棄礦山打造成了“生態修復+旅遊”的典範，借鑑永城、輝縣等地生態修復治理的先進經驗，結合我縣現有旅遊資源，進一步整合溼地省級旅遊度假區和塌陷區資源打造國家5A級濱湖溼地公園；突出生態溼地開發，建設國家級溼地景區，加快XX溼地開發建設，加快XX、XX溼地開發項目建設。同時，深度挖掘XX縣漢文化、大運河文化資源，推動文化與旅遊、宜居與宜業深度融合。

（三）突出煤炭企業主體責任，構建煤炭資源開發的動態生態補償機制。按照“誰開採、誰受益、誰補償”的原則，進一步明確煤炭企業的主體責任，由開採企業負擔煤炭資源開發的生態補償費，將生態補償費用標準和額度明確化，建議縣政府向省政府積極爭取建立健全資源型城市可持續發展準備金制度,參照山西省的做法（2011年調整爲：分煤種16—23元/噸煤），徵收煤炭可持續發展基金，專項用於煤炭城市環境修復和生態補償，發展接續替代產業和解決採煤引起的社會問題。在開採前、開採中、開採後各階段分別落實生態保護措施,着力構建煤炭資源開發的動態生態補償機制。一是在開採前，將煤炭開採外部性不經濟性成本內部化，算好生態環境賬。煤炭企業應該把採煤引起的生態修復和污染恢復費用覈算進噸煤開採成本，通過計算開採的外部不經濟性成本，倒逼企業採用先進的開採技術和工藝減少生態修復和污染防治的外部成本。二是在開採中，煤炭企業要做到“邊開採、邊治理”，及時對煤炭資源開發過程中造成的生態環境破壞進行恢復治理。對於企業有具有修復能力的，採用企業自行組織恢復治理模式；對於企業不具有修復能力的，採用企業出資、縣政府組織復墾模式和國家政策激勵引導下縣政府、企業、居民合作治理模式。三是在開採後，煤炭企業要針對閉坑後的礦山進行生態重建、產業轉型或異地補償。完成後，縣政府生態環境部門和國土資源部門要進行評估、驗收和後續管理。

(四)爭取上級政策扶持，以項目落實帶動採煤塌陷區周邊生態環境改善。借鑑銅陵市“積極申報地質環境治理項目，以項目實施帶動生態治理全面落實”的經驗，結合我縣煤炭資源開採逐漸趨向枯竭的實際，認真研究國家資源枯竭城市申報條件，積極主動銜接國家有關部門，爭取儘早列入國家資源枯竭城市；爭取省建立採煤塌陷地及村莊搬遷補償增長調整機制，提高採煤塌陷地相關補償標準。在積極爭取各級政策扶持的同時，藉助我縣XXX湖特大型地質災害防治中央補助資金項目、XXXX鎮溼地國家採煤沉降區生態修復示範區等項目的實施，以生態修復治理推動周邊生態環境的改善，培育新的經濟增長點，促進現代服務業發展。

（五）引導社會資金參與採煤塌陷區治理，推動塌陷區生態良性循環。借鑑永城、輝縣等地的經驗，構建“政府、企業、社會共同參與的保護與治理新機制”，縣級財政每年安排專項資金，充分發揮財政資金的導向和帶動作用，吸引社會資金參與治理，破解資金瓶頸。健全完善XX縣興田公司、XX縣城市投資開發有限公司、XX縣開發區投資發展有限公司、XX縣國資公司、XX縣文化旅遊發展有限公司等融資載體，搭建採煤塌陷區綜合治理融資平臺，綜合運用土地、信貸、資金、費用減免等優惠政策，充分調動開發企業和其它社會資金的積極性，通過“生態修復+農業”、“生態修復+光伏產業”、“生態修復+旅遊”等形式，利用社會資金的可持續性來保障生態環境改善的可持續性。

（六）借鑑“開採”即“治理”經驗，推動採煤區生態持續改善。借鑑麟遊郭家河煤礦“產煤不見煤、是礦不像礦”綠色煤礦發展理念和 “在治理中開採，在開採中治理”的採煤塌陷區治理新模式，結合我縣綠色礦業發展示範區創建工作，強化對企業開採計劃的溝通與監督，將礦井煤炭開採與生態人文景觀改造融爲一體，探索煤礦廢棄資源綜合利用，通過開採過程中的景觀改造，生態修復，打造獨特旅遊產品，推動生態持續改善。同時，進一步加快採煤沉陷區維持農田質量與功能的動態預復墾技術研究，提出一套保持農地功能的採煤沉陷動態預復墾技術流程，揭示採煤沉陷動態預復墾過程中農地功能變化規律，降低土地穩沉後復墾成本，最大限度的保護耕作層，保持土地的生產功能，在全縣待採煤區推廣，減少因採煤塌陷帶來的危害及各類社會問題。

（七）以人爲本，推動礦區居民生活環境與塌陷區居民搬遷安置同步改善。從8對礦井建設之初，在XXXX公司和各礦井所在地便逐漸形成了供職工居住的工人村，由於企業缺乏對社區的統籌管理和系統規劃，同地方城鎮體系的發展沒有銜接、缺乏統一規劃與同步建設，最終導致礦業社區的發展遊離於地方規劃建設的範圍之外。這些工人村設施老化、居住擁擠、設施不全，有的甚至沒有獨立衛生間，嚴重影響了居民的生活質量，影響了城市的形象。爲改善礦區居民生活環境，推進地礦融合發展，可借鑑徐州涉礦小區棚戶區改造的經驗，按照“政府+企業+社會”運作原則，採取微調模式、調整模式、重建模式等多種模式，對礦區工人村棚戶區進行改造，統一規劃配套社區幼兒園、衛生服務站等服務設施，推動礦區居民生活環境和塌陷區居民生活環境同步改善。

（八）地礦一體，合力打造融合發展接續產業亮點。2018年XXX礦公司提出了“4411”轉型發展戰略，以煤炭、電力、鋁業、能源綜合服務4大產業爲基礎，計劃在我縣註冊運營煤礦運維、礦井設計與施工、電力運維、水處理運維、檢驗檢測、鐵路運維、智能製造和節能環保、新能源開發服務、煤炭物流供應鏈服務、產業園區服務、培訓教育等11個品牌項目，目前，電力運維、水處理運維、鐵路運維已在我縣完成工商註冊，開展業務。結合我縣改善人居環境推動鄉村振興接續產業平臺建設，將煤電公司11個品牌項目建設納入接續產業平臺建設範疇，攜手合力推進XX縣經濟開發區、XX工業園、XX經濟開發區、XX工業集聚區、XX工業園等5個產業集聚區基礎設施及研發中心配套建設，充分利用雙方資源優勢，推動煤礦企業轉型的同時，帶動地方經濟繁榮，實現地礦互利共榮發展。