“不忘初心、牢記使命”主題教育暨政府債務專題調研報告

按照縣委“不忘初心、牢記使命”主題教育的安排部署，我立足自身崗位職責，結合全縣中心工作和難點工作，確定以政府債務作爲此次專題調研課題。自10月中旬起，牽頭組織縣政府辦相關人員，深入債務問題較爲突出的單位、鄉鎮和行政村，採取實地調研、查閱資料、座談研討等方式，全面瞭解縣政府債務現狀、化債工作開展情況、存在的突出問題和困難，研究探索防範和化解政府債務的有效措施。現將調研情況報告如下：

一、我縣債務基本情況

（一）2014年存量債務鎖定情況。至2014年12月底，經省財政廳清理甄別認定，我縣政府性存量債務總額82.92億元，其中政府負有償還責任的債務74.83億元（包括一般債務66.24億元，專項債務8.59億元）；政府負有擔保責任的債務5.21億元；政府可能承擔一定救助責任的債務2.88億元。

（二）2015-2018年債務情況。截止2018年底我縣政府債務餘額爲56.37億元（含新增債務1.68億元），均爲政府負有償還責任的債務，包括一般債務49.77億元，專項債務6.6億元。

存量債務情況：2015年-2018年省財政廳下達我縣地方政府置換債券資金共50.79億元，其中2015年下達置換債券資金9.71億元，2016年下達置換債券資金30.73億元,2017年下達置換債券資金6.01億元，2018年下達置換債券資金4.34億元。

新增債務情況：2015-2018年新增債務4.29億元，其中：2015年新增政府債券0.23億元，2016年新增政府債券1.05億元，2017年新增政府債券1.33億元，2018年新增政府債券1.68億元。財政部代理髮行和定向調增綜合管廊項目合計金額1.29億元。

（三）2019年債務情況。截至2019年6月30日，我縣政府債務餘額爲56.90億元，包括一般債務50.29億元，專項債務6.61億元。

二、化債工作開展情況

我縣始終堅持“控制增量、化解存量、強化監控、防範風險”的原則，堅決守住不發生系統性金融風險的底線，積極主動抓好政府性債務化解和風險防範工作。

（一）在控債上下硬手。堅決落實中央、省委關於打好防範化解重大風險戰的要求，堅持量入爲出、有保有壓，從控增量、調結構、減總量入手，控債措施更加規範。一是嚴控債務增量。堅決落實省委省政府《關於嚴控政府性債務增長切實防範債務風險的若干意見》，對照出臺《縣政府性債務管理辦法》，規範“借、用、管、還”行爲，防範化解財政金融風險。2018年，按照“停、緩、調、撤”的原則，停建項目20個、暫緩實施項目9個、調減投資規模項目48個、撤銷項目2個，壓減投資金額21.15億元。二是調優債務結構。積極爭取置換債券額度，成功納入全國建制縣政府隱性債務化解試點，有效減輕我縣利息負擔，延長債務期限，防控債務風險。嚴格執行省委對我縣電力債券借款問題的整改要求，全面完成1.53億元電力債券借款兌付工作。積極推進城建開發有限公司等融資平臺轉型，成立湖南投資發展集團有限公司，將有一定收益的公益性項目有償轉讓給轉型後的平臺公司，剝離政府債務1.36億元，緩解政府債務償還壓力。三是減少債務存量。有序推進土地出讓，加快推進城鄉建設用地增減掛鉤項目，着力推動政府閒置資產處置，自2018年以來，籌措償債資金10.45億元，償還債務本金7.3億元，利息3.15億元。

（二）在管債上出實招。堅持制度爲基、執行爲先、監管爲要，建立健全機制、嚴格日常管理、強化監督執紀，推動項目管理、資金使用制度化、規範化、痕跡化，強化債務管理。一是完善管理制度。修訂完善《縣財政資金使用管理暫行辦法》、《縣政府投資項目管理暫行辦法》等文件，明確政府投資項目和資金管理要求、程序，進一步織密項目和資金管理制度籠子。堅持以民間投資爲主，嚴格控制政府投資建設項目的數量和規模，2019年全縣安排重點建設項目117個，總投資416.58億元，年度計劃完成投資101.3億元，社會投資佔項目投資的96%以上。二是嚴格審批流程。嚴把上項關口，出臺《政府投資項目建設資金來源審查管理實施細則》，嚴審項目資金來源，嚴禁新上無資金來源的項目，嚴控新增政府隱性債務。嚴格執行發改部門在政府投資項目可研批覆前，先報財政部門審覈資金來源。沒有取得財政部門審定的《縣政府投資項目建設資金來源認定表》，發改部門不得立項、不得招投標，財政部門不得財評、不得安排財政資金、不得辦理財政支付手續。全面實行財政預算資金集體審批制度，進一步加強預算執行剛性，強化預算約束。三是推行限額管理。嚴格遵照中省政府債務限額管理規定，確保省政府安排新增債券後，我縣每年法定限額內一般債務率控制在100%以內，專項債務到期償債保障倍數保持在8倍以上。2014年12月底，財政部清理甄別認定我縣存量政府性債務爲82.92億元。至2018年12月底，我縣政府債務餘額下降到56.37億元。根據財政部2018年政府債務風險評估和預警結果，我縣2018年一般債務率爲96.7%，專項債務率爲72.8%，綜合債務率61.97%，均低於風險警戒線。

（三）在化債上求突破。牢固樹立過“緊日子”思想，強化領導、明確責任、細化措施，切實推動化債工作，牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線。一是強化領導建機制。成立由縣委書記、縣人大主任、縣政協主席爲顧問，縣長爲組長的高規格的縣政府性債務管理工作領導小組，保證全縣債務管理工作高效運作。建立健全債務風險預警機制，研究出臺《縣政府性風險應急處置預案》，推進債務風險防控工作科學化、精細化，確保債權人和債務人合法權益。積極探索償債風險緊急兌付機制，以保工資、保運轉、保民生、保付息爲重點，調整財政支出結構。二是掛圖作戰定任務。出臺《縣政府性債務風險化解五年行動方案(2018—2022年)》，與各責任單位簽訂《縣政府性債務風險化解工作目標管理責任書》，進一步細化任務分工，明確了縣財政局、縣自然資源局、縣經濟開發區等相關單位每年的償債資金籌措責任、目標和措施，確保順利完成每年償債和化債目標。三是轉變方式強動力。堅持發展與化債兩手抓，以“三個轉變”爲指導，着力推動生態農業提檔增收、綠色工業提質增強、現代服務業提速增效，實現經濟高質量發展，做大經濟蛋糕增強化償債能力。今年1-9月，我縣預計實現地區生產總值50.14億元，同比增長8.1%；一般公共預算收入6.57億元，爲年任務數的76.58％，總稅比79.4%，其中地方財政收入3.94億元，爲年任務數的87.68％，主要經濟指標都排在全市前列。

三、在的問題和困難

（一）財力基礎弱，還本付息壓力大。我縣財政收入總量小，主體稅源不穩定，收入結構還不盡合理。剛性、政策性增支增長較快，“三保支出”壓力大，收支平衡都只能在艱難中實現，影響債務還本付息。經測算我縣2020年-2022年每年需償還債務本息約4.5億元（其中，政府債券利息約2.7億元），若不考慮土地出讓收入調入一般預算，財政預算收支缺口近4億元。而由於我縣債務風險高，新增政府債券難度比較大，嚴重製約當前我縣爭取專項債券額度。

（二）債務風險高，債務率降低壓力大。由於今年債務率的測算公式變化、債務風險等級由四類調爲三類，我縣債務風險等級由去年的“二類地區”調整列入了今年的“重點預警防控地區”。省政府對債務率實行動態監控，由省財政廳每半年測算一次，要從“重點預警防控地區”降爲“風險提示地區”壓力大，這就要求我們縣近三年土地出讓收入每年實現7.5億元。而城區徵地少、商住用地儲備少、淨地少等問題比較突出，要實現土地出讓收入目標困難重重。

（三）管理要求嚴，方案執行壓力大。今年，中省實行精細化管理，隱性債務系統新增了建制縣模塊，需要詳細錄入資產信息和化債具體措施，要求每筆債務對應一個具體的化債措施，要求《縣政府隱性債務風險化解實施方案（2019-2028年）》中每個化債措施都需落實落地，要求我縣實行全口徑預算，還本付息必須納入預算，執行有困難。

（四）平臺轉型難，實現盈利壓力大。平臺缺乏穩定、可靠的經營收入，自我“造血”功能不足，收支矛盾突出；資產結構單一，經營性資產不足，沒有穩定現金流，在拓展經營性業務獲取利潤增長點方面存在短板；專業人才短缺，技術力量薄弱等問題還很突出。

四、關於防範和化解政府債務的建議

必須對照既定方案，結合實際，從控增量和減存量兩個方面着手，把責任壓實、把措施落實、把工作抓實，確保我縣政府債務風險防範和化解工作有序穩步推進。

（一）咬住目標不鬆口，堅決完成年內任務。目前，我縣的綜合債務率偏高，各級各部門要按照“1236”的要求，緊扣年內降低綜合債務率，實現從“重點預警防控地區”降爲“風險提示地區”的目標，在做小分子和做大分母兩端發力，堅持“有多少錢辦多少事，各家孩子各家抱走，誰舉債誰負責”3條原則，抓好財政預算安排、爭資立項、土地出讓、資產處置、土地增減掛鉤、欠款清收等6個方面的工作，確保完成年內任務。一是要堅定決心。近十年來，我們搶抓廈蓉、平汝兩條高速公路相繼啓動建設和建成通車的歷史機遇，堅持一張藍圖幹到底，一任接着一任幹，先後開展了交通大建設、城市大擴容、生態大提質、城鄉大統籌、產業大轉型、民生大改善、脫貧大攻堅等工作，城鄉面貌確實發生了翻天覆地的變化，同時也留下了較高的政府債務。近兩年來，雖然我縣在防範和化解政府債務方面做了很多工作，也取得了一定的成效，但“總量不大名氣大，風險不高關注度高”仍是政府債務問題的實際情況。今年，因爲統計口徑改變等原因，我縣又被重新定爲“重點預警防控地區”。前不久，杜家毫書記上黨課的時候還點名批評舉債搞形象工程、政績工程、面子工程。如果今年不能由“重點預警防控地區”降爲“風險提示地區”，會嚴重影響的形象、發展空間、幹部福利和民生改善，的發展將會面臨嚴峻的挑戰，甚至是寸步難行。二是要突出重點。綜合債務率是由分子和分母兩部分組成，分子包括政府債務、隱性債務、關注類債務和財政暫存款，分子包括地方財政收入、財政轉移支付、基金和國有資產性收入。要降低債務率，實現年內目標任務，我們只有從做小分子和做大分母兩方面着手。就分子來說，今年我縣已支付財政暫存款超過1億元，籌措資金化解債務本金0.63億元，其他方面在短時間內也很難有質的突破，所以只能把做大分子作爲重點抓實抓好。而在分母的4個組成部分中，增加地方財政收入是一個長期的、系統性的工作，做大財政轉移支付、基金和國有資產性收入，就是我們今年剩下兩個多月工作的重中之重，必須精心謀劃、全力抓好。三是要抓好落實。精準測算我縣可用財力和財政承受能力，將化債與“三保”支出統籌考慮，大力壓減一般支出，儘量擠出財政資金用於償還債務。積極向上爭資立項，確保上級轉移支出增長率達到6%的全省年平均增長水平，實際到位資金新增10%以上。縣自然資源局、盧陽鎮要加大徵拆力度，增加土地儲備，確保合理有序出讓，實現高收益。縣自然資源局要抓緊年內剩餘時間，統籌安排土地出讓，確保實現7.5億元的年度目標，其中商住用地收入要達到4.5億元。加快推進政府資產處置，調整處置方案，加強部門配合，重點抓好三號樓和三號小區的處置工作。按照年初的目標實現兩期交易，再完成兩期開發，確保今年城鄉增減掛鉤交易收入達到4億元以上。明年爭取完成第五期，確保完成全縣6000畝增減掛鉤任務。抓好清欠工作，以政府在2014年農商行改制時收購的1億多不良貸款爲重點，緊抓債券置換的機遇，將相關聯的不良貸款儘快收回。

（二）堅守底線不鬆懈，嚴格管控政府債務。要牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線，推動政府債務科學管控、有序管控，確保總量堅決不增、存量逐步消化，切實防範和化解政府債務風險。一是要堅持原則。堅持“有多少錢辦多少事”的鐵紀，樹立政府過“緊日子”、老百姓過“好日子”的思想，嚴格執行政府項目管理相關規定，新上政府項目原則上不批，紮緊口子確保債務總量不增。堅持“各家孩子各家抱走”的鐵律，縣財政絕不能兜底買單，現有債務涉及的各單位、各鄉鎮、各村要主動擔當，運用好縣裏給的政策支持，積極做好化債工作。堅持“誰舉債誰負責”的鐵規，在政府債務問題上要嚴格落實終身負責制，對不吸取教訓，繼續違規舉債、因工作失職增債的單位和個人要進行嚴肅問責。二是要壓實責任。在縣政府性債務管理工作領導小組下，設立設聯席會議制度，由常務副縣長牽頭，組織相關部門定期研究、定期調度、定期彙報，推動化債工作有序開展。各職能部門要對照職責、對照方案、對照要求，種好責任田。財政部門作爲政府性債務歸口管理部門，要繼續完善政府性債務管理制度，做好政府債務規模控制、債務收支預算管理、債務統計分析和風險監控的工作；發改部門要加強政府投資計劃管理和項目審批把關；自然資源部門要加強城市總體規劃和土地利用總體規劃的銜接，科學編制控制性詳細規劃，合理制定年度土地利用計劃，高效利用土地資源；審計部門要依法加強對政府性債務的審計監督，推進完善政府性債務管理制度；其他相關部門要結合部門職能，認真履行職責，紮實做好政府性債務管理工作，確保各項化債措施落實到位。三是要細化措施。對全縣債務情況要開展一次再排查、再覈實、再統計，特別是要抓好鄉村兩級的債務覈查工作，做到家底清，防治出現“還了又有、越還越多”的問題。嚴格按照“一個壓減、兩個不再安排，三個只減不增、四個暫停”的要求，優先保障“三保”支出，做好年初財政預算。強化預算執行剛性，絕不能亂開口子，給縣財政增壓加負。發改部門要和財政部門積極配合，把嚴把嚴向上關口，嚴格執行項目立項資金來源前置審批制度，切實做到沒有財政部門的資金審批單，政府投資項目絕對不立項。完善債務監管和預警監測體系，健全完善政府投資項目、財政資金使用、政府購買服務等管理辦法，對政府投資項目實行全過程、全方位管理，嚴格控制新增債務。

（三）緊扣產業不鬆勁，切實增強化債能力。爲了防範和化解政府債務風險，想了很多辦法，做了很多工作，但大多是治標，沒有完全治本，利用政策把風險化解了，資金不會斷鏈，但債還是掛在財政賬上。化解政府債務，尤其是減少債務，最終還是要靠發展產業，增加財政收入，做大財政蛋糕。我們必須按照“產業爲王”三年大會戰的部署、措施、要求抓好落實，切實增強化債和抗風險的能力。一是點燃新型工業“發動機”。積極融入湘南湘西承接產業轉移示範區建設，大力承接“珠三角”地區產業轉移，重點發展電子信息製造業，加快培育清潔能源、建材寶石、生物科技等新興產業，着力推動有色金屬等傳統產業轉型升級。大力實施“十百千”工程，力爭每年新開工建設、竣工投產規模較大的工業企業各10家以上，三年產值、稅收或就業上規模的工業企業突破100家，每年新增園區就業崗位1000個以上，打造粵港澳大灣區產業轉移首選地。二是唱響全域旅遊“好聲音”。擦亮紅色文化、綠色生態、藍色溫泉“三張名片”，完善提升“吃、住、行、遊、購、娛”和“商、養、學、閒、情、奇”旅遊要素體系，推進旅遊景區市場化運營，吸引全國各地遊客來旅遊。大力實施“5個3”發展計劃，三年創建國家AAA級以上景區3個以上，申報全國傳統古村落3個以上，新增省級以上文物保護單位3個，打造鄉村旅遊示範點30個、精品民宿30家，力爭三年實現年過夜遊客突破100萬人次、旅遊綜合收入增加10億元，成功創建國家全域旅遊示範區和國家級旅遊度假區，打造粵港澳大灣區休閒旅遊目的地。三是建好特色農業“孵化池”。以中國特色農產品優勢區建設爲龍頭，因地制宜發展綠色蔬菜、有機茶葉、特色水果、生態養殖、高山楠竹等主導產業，大力實施“555”發展行動，力爭三年特色農產品種植面積突破50萬畝、農產品精深加工產量突破50萬噸、新增省級以上農業龍頭企業5家，其中朝天椒15萬畝、小黃姜5萬畝、茶葉5萬畝、水果5萬畝，國家級農業龍頭企業實現質的突破，建設朝天椒、小黃姜交易集散中心，打響“沙洲紅”區域農產品公共品牌，成功創建國家現代農業產業園，打造粵港澳大灣區優質農副產品供應地。

防範和化解政府債務風險，是一項系統工程，涉及各個單位、各個層面、各個領域，需要多方配合、多方支持，也需要人人出力、人人給力。我們必須要緊密團結在縣委、縣政府的堅強領導下，上下一條心、繃緊一根弦、擰成一股繩、拼盡一份力，徹底掙脫政府債務的束縛，搭上後發趕超的列車。