我國公共部門人事管理的變革探析

我國公共部門人事管理的變革探析

——從傳統人事行政管理到公共人力資源管理的轉變

摘要：隨着我國體制改革的不斷深入，公共部門原有的人事管理手段顯得捉襟見肘，人事管理觀念滯後，管理權限過分集中，管人與管事脫節，公共部門行政低效，缺乏行之有效的人員規劃、培訓和評價機制。爲應對入世挑戰以及適應經濟全球化發展的步伐，我國公共部門掀起了制度變革的浪潮，由“以事爲本”的傳統人事管理邁向“以人爲本”公共部門人力資源管理，以便更好地應對新時代的挑戰。

關鍵詞：人事行政；公共部門人力資源；管理變革

20世紀80年代以來，世界範圍內的政府行政管理改革運動不斷髮展，各國政府內部的組成形式及結構等也都相應地發生着變化。公共部門人力資源管理這一新型的人事管理模式在新經濟時代的挑戰下迅速發展起來。同發達國家相比，雖然目前我國公共部門的人力資源管理仍相對落後，但是近十年來我國公共部門人事制度也不斷突破傳統體制的束縛，積極適應市場經濟體制和知識經濟的要求，逐步完善從傳統人事行政管理到公共人力資源管理的變革。

一、公共部門人力資源管理的內涵

公共部門人力資源管理是指在公共部門工作的各類人員勞動能力的組合。廣義上是指對國家和政府部門、公共事業部門和非營利組織等從事公共事務管理及服務的人力資源進行規劃、錄用、任用、工資和保障等管理活動的過程總和。而本文所研究的主要對象是政府部門行政人員，它具有系統性、權威性、法治性和公益性的特點。

二、從人事行政到人力資源管理變革的動因分析

爲應對入世挑戰以及適應經濟全球化發展的步伐，我國公共部門掀起了制度變革的浪潮，由傳統公共部門的人事行政管理體制逐步邁向現代組織人力資源管理模式，不論在人事管理理念、價值觀念還是管理方式上都處於明顯的轉型期。不論是國內外形勢的變化還是我國傳統人事行政管理方面自身存在的弊端都是推動我國公共部門人事管理變革的動力。

（一）我國公共部門人事管理變革的必要性

1.知識經濟時代，公共部門構建人力資源管理模式是其實現對社會有效治理的迫切需要。知識經濟的重要特徵是知識更新的頻率大大加快了，知識傳播的途徑和方式也發生了重大的改變，這就呼喚公共部門採用與之相適應的人事管理模式。

2.公共部門人力資源管理是我國公共部門改革總體框架中的有機組成部分，也是順應當今公共管理價值、目標和方式改變而進行的相應變革。

3.公共部門人力資源管理模式是提高公共部門工作質量，激勵公職人員參與管理的必然要求。即傳統上以職位和“事”爲中心的人事管理理念讓位於以人爲本的人力資源管理理念，這更有助於調動員工積極性和創造性。

總之，21世紀是信息化與知識經濟的時代，然而傳統公共部門的人事管理方式過分強調結構穩定、以事爲中心的管理，難以應對快速變化的內外環境變化，因此迫切要求公共部門對人事管理模式進行改革，以實現我國政府善治，獲得良好績效的組織目標。

（二）我國傳統人事行政管理模式存在的弊端

隨着我國體制改革的不斷深入，公共部門原有的人事管理手段顯得捉襟見肘。大體上看，傳統人事行政模式存在以下幾點弊端：

1.人事管理觀念滯後。公共部門工作人員“單位人”、“官本位”的觀念根深蒂固，公僕意識還未真正取代幹部意識，用人上以人爲本的思想 並未深入人心。

2.管理權限過分集中，管人與管事脫節。由於我國實行的是黨政雙軌管理體制，黨的領導權與公共部門人事管理難以清楚劃分，主要體現在各級黨委對幹部工作管得太多、統得太死，不利於積極性的發揮。

3.公共部門行政低效。公共部門人浮於事，行政成本居高不下，個別政府公務員辦事效率低下，對公共資源的運用極其缺乏效率意識。

4.傳統公共部門人事管理缺乏一套行之有效的人員規劃、培訓和評價機制。管理工作大都流於表面，多爲例行公事的蓋蓋章、填填表和發佈通知等。

三、公共部門人力資源管理與傳統人事行政管理的區別

從公共部門人力資源的含義就可以看出，從人事行政管理到公共部門人力資源管理，這並非只是名稱上的簡單替換，而是公共部門人事管理的全面更新。將公共部門人力資源管理同傳統的人事行政管理進行比較，不難發現，他們之間有以下幾個基本差別：

（一）管理理念上的差異

公共部門人力資源管理把政府行政人員視爲一種資源，甚至是“第一資源”，是組織最寶貴的財富。而且，與其他物質資源僅一次性開發和使用不同的是，人力資源可以被持續不斷地開發，人力資源本身就能爲組織創造巨大的效益。而傳統的人事行政管理知識只是單純地將員工視爲一種成本或生產要素，是對公共部門資本、資源的消耗。它視員 工爲“經濟人”，因而管理上只注重對現有人員的利用，忽視了滿足員工自我發展的需要。

（二）管理原則上的差異

公共部門人力資源奉行“以人爲本”的原則，認爲“人”是第一要素。原則上要求管理模式應充分調動員工的積極性，注重營造工作人員的工作成長環境，尊重其主體性和能動性。管理功能上強調激勵、保障、服務等引導性和開發性。而傳統的人事行政管理則堅持“以事爲中心”的原則，把組織中的人員視爲被動的工具，僅將其看作完成組織工作的被動的工具。傳統的人事行政管理恪守“進、 管、出”的陳舊管理模式，是一種對注重管制和監控的強制性、被動型的“管家式”教育。

（三）管理內容上的差異

公共部門人力資源管理視野廣闊、內容豐富，在包含了傳統人事行政管理主體內容的基礎上，爲適應現代社會激烈的競爭和新公共管理對人力資源的要求，還增加了一些全新的管理內容，如公共部門人力資源的預測、規劃和開發，重視人與事，人與環境的協調發展。然而，傳統人事行政管理的內容比較單一，主要是爲組織完成招考、錄用、考覈、獎懲、工資、福利和退休等管理活動，比起現代公共人力資源管理缺乏戰略性、整體性和可持續性。

（四）管理着眼點的差異

公共部門人力資源管理的着眼點是組織的戰略發展需求。它強調對人力資源的使用與開發並重，即在充分發揮組織人員的智慧來完成組織的任務的同時，力求充分挖掘人員的潛能，使其在未來發展中能有多方面的發展和提升空間，提供更多的職業培訓和行政人員的職業生涯規劃等的戰略開發。着眼於吸引優秀人才，樹立良好政府形象，建立一支高效、精幹、優化的政府組織，以促進社會經濟的迅速發展。

四、邁向公共人力資源管理的變革

（一）以精簡國家公務員數量作爲我國公共部門人事制度改革的先導

在我國政府職能轉變和精簡政府機構的環境下，減少現任公務員數量，優化公務員隊伍結構，逐步由傳統人事行政管理向公共人力資源管理方式轉變，並適當引進部分先進的企業人力資源管理機制。採取多種形式精簡公務員的數量：一方面通過撤併機構、裁員和增加離職率的辦法減少公務員數量；另一方面是通過部門改制，將市場化、準商業化等性質的組織形態引進公共部門人事管理。

（二）分權化管理是全面實施公共部門人力資源管理模式的保障

建立分權化的人力資源管理模式，轉變人力資源管理部門的職能，以便更好地適應組織發展需求。在公共人力資源領域，實施集中化控制和分散化管理相結合的原則，合理劃分人事管理權限。將人事管理的一些決定權下移，加大分部門在人事管理事務中的作用，尤其是在人員招募、員工評價和獎懲方面，以此確保部門用人與治事相統一。

（三）加強人力資源管理過程中對員工工作績效的評價機制

當今公共部門人力資源管理力圖塑造員工與組織共同發展的雙贏關係，構建新型的組織文化氛圍。一方面，強調員工是組織的資源財富，是他們賦予組織生命力和創造性。另一方面，組織也應當爲員工提供發展的機會，爲其創建共享信息、積極參與組織決策的機制。建立組織和員工維繫其共同命運的“心理 契約”，促使組織目標的實現並使個人獲得發展的機會，組織使命和願景的創建使得員工參與、互惠、夥伴關係和家庭式友愛成爲組織的文化氛圍。

（四）創建多樣化和彈性化的人力資源僱傭關係

與分權化的組織管理模式相對應，公共部門人力資源管理力求突破傳統終身常任制形式的新型僱傭和任用機制，逐步改變國家公務員制度下單一的任用模式，並轉變傳統人事管理下公共部門安於現狀的保守處事作風，更多地將企業化的競爭型僱傭方式引入公共部門。目前主要的彈性化的、替代性的人事招募任用制度包括：合同制度，以績效爲依據簽訂僱傭合同等。此外，政府也採用臨時工、季節工、租用人員等方式招募手段。

（五）將不斷開發人力資源作爲組織人事工作的重要活動內容

將不斷開發和培訓人力資源作爲員工終身事業和生活的一個重要部分。在公共部門人力資源管理中形成一個共識，即實現組織發展和實施對社會有效治理的主體是人。因此，較之傳統的人事行政管理，公共部門人力資源管理更加重視對人員的開發和培養，強調員工個人的終身發展，並通過組織階段性的培訓充分挖掘員工的潛能，調動他們的能動性。按照舒爾茨的人力資本理論，人力資源的發展對經濟增長和社會富裕有着決定性影響。因此，在現代人事管理中應注重對人力資源的開發和規劃，保證它的可持續發展。

（六）採用更理性的人力資源管理技術手段

以能力爲本位的原則，防止用人中的裙帶關係和任人唯親等現象。爲此，公共部門人力資源專家不斷地開發有助強化理性化的測評和分析等管理技術手段，如工作分析與崗位評價、人事測評、各項績效評估體系、培訓需求與成本一收益分析等，旨在建立公共部門人力資源管理上更爲客觀理性的技術手段，完善同工同酬、多勞多得、少勞少得和不勞不得的激勵機制。

總之，從傳統人事行政管理邁向公共人力資源管理，要求政府將“以事爲中心”的模式轉變到 “以人爲中心”。對政府而言，擁有一支積極主動、盡職盡責、精明強幹的公務員人力資源是實現政善治和有效管理的根本保障和目標。

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