淺析海事部門是調查處理內河交通事故的行政主體

黨的十八屆四中全會進一步明確了依法治國基本方略。在這一背景下，強調依法行政具有重大現實意義。近年來，我省內河水域翻船死人事故時有發生，因監管責任劃分不清，以及社會維穩壓力巨大等多種原因，出現未依法對內河交通事故進行處置的現象，主要是行政主體不符合依法行政的問題。爲此，本文就處置水上交通事故的行政主體問題，談一些粗淺認識，以期拋磚引玉，推進工作。

一、當前對內河交通事故的處置存在的不正常現象

在具體行政執法實踐中，對內河交通事故的調查處理工作出現了一些不正常現象，主要表現爲如下幾個方面：

1、由政府組織調查，取代海事調查，海事人員被排除在外；

2、由政府指定公安、安監、交通等部門負責調查處理，海事人員不但插不上手，而且往往被作爲調查的對象；

3、不是內河特大交通事故，也成立事故聯合調查組，海事管理機構在調查組成員中充當配角，失去牽頭和領導地位；

4、依託《中華人民共和國安全生產法》，安監部門的權利被擴大化，有關法律、行政法規對消防安全、道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有規定的，未適用其規定，對水上交通事故當事人的處罰被其他法律、行政法規的有關規定取代；

5、事故的調查結論不是由海事管理機構作出或也不採用海事機構事故調查技術結論作依據，《事故調查報告》不是由海事管理機構編寫，調查報告中出現了不利於海事管理機構的言辭，調查報告公開的主體和對象被擴大化等。

二、內河交通事故和安全生產事故聯繫與區別

正確理解和準確把握內河水上交通事故和安全生產事故的概念，對於明確處理內河水上交通事故的行政主體至關重要。

《中華人民共和國內河交通事故調查處理規定》第三條：本規定所稱內河交通事故是指船舶、浮動設施在內河通航水域內航行、停泊、作業過程中發生的下列事件： (一)碰撞、觸碰或者浪損； (二)觸礁或者擱淺； (三)火災或者爆炸； (四)沉沒(包括自沉)； (五)影響適航性能的機件或者重要屬具的損壞或者滅失；(六)其他引起財產損失或者人身傷亡的交通事件。

安全生產事故，是指生產經營單位在生產經營活動中發生的造成人身傷亡或者直接經濟損失的事故。

綜上所述，並不是所有的內河交通事故都屬於安全生產事故。應該說，內河交通安全生產事故都屬於內河交通事故，但內河交通事故不一定都是內河交通安全生產事故。是不是安全生產事故，關鍵要看事故是否是生產經營單位在生產經營活動中發生。

三、處置水上交通事故是海事管理機構的法定職責

開展水上交通事故調查處理，查明原因，判明責任，是法律賦予海事管理機構的神聖職責。

１、海事管理機構是水上交通安全管理的主管機關。爲加強水上交通安全管理,保障船舶航行安全和人命財產安全，保護水域環境，國家於1986年頒佈了《中華人民共和國內河交通安全管理條例》（以下簡稱內安條例），2002年又根據形勢需要重新修改頒佈了新的《內安條例》。《內安條例》第四條規定，國家海事管理機構在國務院交通主管部門的領導下，負責全國內河交通安全監督管理工作；中央海事管理機構和地方海事管理機構依據各自的職責權限，對所轄內河通航水域實施水上交通安全監督管理。2014年修改的《中華人民共和國安全生產法》第二條明確規定“在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位的安全生產，適用本法；有關法律、行政法規對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設備安全另有規定的，適用其規定。”由此可見，公路、水路、鐵路、航空等有關的交通安全和消防安全不適用《安全生產法》，而是適用專門（特別法）的《道路交通安全法》、《鐵路法》、《民用航空法》《海上交通安全法》、《內河交通安全管理條例》等法律法規和《消防法》。同樣，在上述領域出現了生產安全問題應由上述相關部門管理，安監局不是法定的管理部門，當然不是絕對擁有對上述問題進行管轄和處理的權限。因此，不管內河交通事故、還是內河交通安全生產事故都應適用《內河交通安全管理條例》等的規定，海事管理機構是水上交通安全管理的主管機關，對所轄水域交通安全實施統一監督管理。

2、開展水上交通事故調查處理是海事管理機構法定職責。《內安條例》第五十一條規定，海事管理機構接到內河交通事故報告後，必須立即派員前往現場，進行調查和取證。第五十三條規定，海事管理機構應當在內河交通事故調查、取證結束後30日內，依據調查事實和證據作出調查結論，並書面告知內河交通事故當事人。海事管理機構對水上交通事故（內河特大交通事故除外）依法開展以下工作是履行其法定職責：a、全面、客觀、公正地進行事故調查和取證；b、組織有關機構或組織對事故造成的損失、損傷或疑惑進行技術鑑定、檢驗；c、依據調查事實和證據作出調查結論，查明事故原因，判明事故責任；d、在調查處理內河交通事故過程中，採取有效措施，保證航路暢通，防止發生其他事故；e、對事故船舶和有關當事人的違法行爲實施行政處罰，構成犯罪涉及刑事責任的有權移交司法機關追究其刑事責任；f、針對事故中反映出的各方面的問題，提出防止類似事故發生的安全建議等。

3、海事管理機構在內河交通事故中的調查處理管轄權。《關於進一步明確水上交通安全監督職責分工有關問題的通知》（中央編辦[2005]9號）明確指出，由海事管理機構負責監管的水域是通航水域，負責監督的船舶是除漁船、參加比賽的體育運動船艇和鄉鎮非運輸船舶（指農村從事農業生產、農副產品加工和農民自用船舶）以外的其他船舶和經批准從事客貨運輸的漁船。由此可見，內河交通事故管轄採取的是屬地管轄爲主，指定管轄爲輔的管轄權制度，而不是所有內河交通事故均由海事管理機構調查處理。幾種特殊情況：①關於漁船的事故調查處理。a、漁船之間交通事故的調查處理由國務院漁業行政主管部門負責。b、漁港水域內漁船與非漁船發生交通事故，非漁船的事故調查處理由海事管理機構負責。c、非漁船如果進入漁港水域航行、停泊或作業，應當接受海事管理機構的管理。d、如果漁船改變用途，從事非捕撈或養殖活動，應當按照非漁船進行管理，如從事商業運輸，或休閒的漁船從事垂釣、游泳、遊船等服務“農家樂”、“漁家樂”等，應當接受海事管理機構的管理。e、漁港水域之外漁船與非漁船發生交通事故，應由海事管理機構負責。②、關於鄉鎮非運輸船舶的事故調查處理。《關於進一步明確水上交通安全監督職責分工有關問題的通知》（中央編辦[2005]9號）的規定，鄉鎮非運輸船舶由縣鄉政府參照鄉鎮運輸船舶安全監管的有關規定落實監管責任。③、關於軍事船舶交通事故調查處理。《內安條例》第九十二條規定，軍事船舶在內河通航水域航行，應當遵守內河航行、避讓和信號顯示規則。考慮到軍事船舶的特殊性、重要性和機密性，軍事船舶的交通安全管理爲：a、軍港船舶之間的交通安全由軍事部門負責監督管理。b、軍事船舶之間在軍港水域之外的其他內河通航水域發生交通事故，由軍事部門負責調查處理。c、軍事船舶與非軍事船舶在軍港水域之外的其他內河通航水域發生交通事故，對非軍事船舶的事故調查處理由海事管理機構負責。④、關於城市園林水域交通事故調查處理。　　《內安條例》第九十四條規定，城市園林水域水上交通安全管理的具體辦法，由省、自治區、直轄市人民政府制定（如《湖南省人民政府辦公廳關於加強水上安全管理工作的通知》---湘政辦發[2006]6號）,但是，有關船舶檢驗、登記和船員管理，依照國家有關規定執行。因此，城市園林水域發生的水上交通事故，不應由海事管理機構調查（省、自治區、直轄市人民政府指定或授權的除外）。除了幾種特殊情況外，尤其值得指出的是內河特大交通事故的管轄問題。由於特大事故傷亡多、社會影響大、原因複雜，在調查中除調查直接原因外，還要調查管理原因，根據《內安條例》第五十六條規定和《生產安全事故報告和調查處理條例》第十九條特別重大事故由國務院或者國務院授權有關部門組織事故調查組進行調查。海事管理機構只是政府調查組的成員之一，一般由海事管理機構牽頭，抽調相關專業的專家組成專家組或技術組。可見，在特大水上交通事故調查處理中，海事部門是以技術調查牽頭人的身份，對事故發生的直接原因和責任從技術角度進行調查和認定。主要有四大職責：a、查明事故發生的經過、原因、人員傷亡情況及直接經濟損失；b、認定事故的性質和事故責任；c、總結事故教訓，提出防範和整改措施；d、向政府提交事故調查報告。

當前，在處置內河交通事故中的一些非正常現象，削弱了海事管理機構的權威和法定職責，造成部分海事管理機構出現弱化事故調查處理甚至放棄事故調查處理職能的傾向。對此，各級海事管理機構要認真履行法律、法規賦予的職責，不得擅自放棄事故調查職能。