地方審計機關如何確定重大政策審計的內容和重點

【概述】

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【正文】

《“十四五”國家審計工作發展規劃》指出，“以貫徹落實黨中央、國務院重大決策部署，促進政令暢通爲目標，明確政策落實跟蹤審計定位，加大對經濟社會運行中各類風險隱患揭示力度，及時發出預警；加大對重點民生資金和項目審計力度，維護人民利益”。由此可知，重大政策審計的目標是促進重大決策部署貫徹落實，促進政令暢通，着力點是兩個“加大”。省、市級審計機關大多都內設重大政策審計職能處（科）室，作爲地方審計機關，如何落實“按照中央重大決策部署安排審計，一個方面政策落實跟蹤審計內容原則上列爲一個項目”要求，確定重大政策審計的內容和重點呢，筆者認爲，應當準確把握侯凱審計長指出的“政治-政策-資金-項目”這條主線，着重處理好以下幾個方面的關係。

一、重大政策審計重點內容與地方黨委政府中心工作之間的關係

地方審計機關作爲黨委工作機構、政府組成部門，謀劃重大政策審計內容和重點，就要緊跟當地黨委政府中心工作部署，做到黨委政府重大決策部署到哪裏，審計就跟進到哪裏，黨委政府需要什麼，審計機關就提供什麼。要深入研究國家和地區“十四五”國民經濟和社會發展規劃、上級和本級政府工作報告等規劃文件，聚焦涉及本地區的區域發展戰略、區域經濟佈局等研究確定重大政策審計內容。要聚焦領導關心、社會專注、人民關切的“六穩”“六保”任務落實、產業提質增效、優化營商環境、創新驅動、鄉村振興、環境保護等重大政策落實情況開展審計，加大對突出問題、深層次矛盾和潛在風險的揭示力度，以審計工作的大力推進，推動重大政策措施的落地生根。如北京市局根據京津冀協同發展不同時期的目標任務，聯合天津、河北審計機關，開展京津冀協同發展戰略落實情況審計；山東省廳聚焦黃河流域生態保護和高質量發展、新舊動能轉換、鄉村振興、海洋強省、科教強魯、人才興魯、優化營商環境、擴大高水平開放等重點內容開展政策跟蹤審計；海南省廳計劃開展海南自由貿易港政策落實情況跟蹤審計；甘肅省廳計劃開展“強省會”行動等區域發展戰略政策落實情況審計；金昌市局計劃實施培育壯大“2+4”產業鏈政策措施落實專項審計調查。這些審計項目圍繞地方黨委政府中心工作，聚焦地方經濟社會發展重大舉措，地域特色鮮明，審計切入點準、時效性強，值得學習借鑑。

二、重大政策審計與其他審計在重點內容方面的關係

重大政策審計與其它審計之間存在着普遍而且多種多樣的聯繫，它們之間相互影響、相互制約、相互作用乃至於相互轉化。比如重大政策審計與財政審計之間，是一個問題的兩個角度，有不同的審計內容、審計重點、組織方式、審計對象等，具體所發揮的作用也不盡相同。從財政審計角度來看，財政財務收支審計是問題的主要方面，審計的重點是監督檢查財政資金的管理使用情況，審查財政財務收支的真實性合法性和效益性等。但是，在進行財政審計的同時也必然涉及重大政策的貫徹落實，應該也必須同時對重大政策的貫徹落實情況進行關注，但是，從審計的目的、內容等方面來看，它處於次要地位，不是審計的主要方面。從重大政策審計角度來看，重大政策的貫徹落實是審計的主要方面，審計的重點主要是重大政策貫徹落實的安排部署及分解表、路線圖、時間表的貫徹執行等，但同時也涉及單位財政財務收支、財經法紀的遵守、資金的管理使用情況等，同樣地，從審計的目的、內容等方面來看，它處於次要地位，不是審計的主要方面。在進行具體的某一項審計的時候，重大政策審計與其他審計都各有側重，相互包含，不可分割。

但是，重大政策審計與其他審計，比如財政審計的這種關係不是固定不變的，在某種情況下，重大政策審計與其他審計的重點會發生變化。當進行財政審計時，如果發現重大政策執行方面存在重大錯誤時候，審計的主要方面則變爲次要方面，而次要方面則變爲主要方面。同樣的道理，在進行重大政策審計的時候，如果發現財政財務收支在資金管理使用情況方面存在的重大錯誤時，財務收支審計就變成了主要方面，成爲審計的重點，而原來作爲主要方面的重大政策審計就變爲次要方面，成爲相對不重要的方面。這是馬克思主義辯證法在重大政策審計與其他審計重點內容之間相互轉化的體現。

三、各級審計機關重大政策審計重點內容之間的關係

重大政策執行是一個環環相扣的動態過程，有各級政府之間一條縱向的和各部門單位之間一條橫向的以項目和資金爲支撐的運動軌跡、執行鏈條，存在不同的環節、階段，重大政策審計在其每一環節和階段都有特殊的審計內容和重點。《“十四五”國家審計工作發展規劃》也指出，“構建覆蓋中央部門、省本級、市縣基層全鏈條跟蹤審計機制。對黨中央、國務院確定的重大決策部署，要順着政策落實的全鏈條、各環節開展跟蹤審計，全面掌握政策落實中各利益攸關方的意見建議……。”這就是說，國家審計自上而下各級審計機關，對重大政策貫徹落實情況審計的內容和範圍是不一樣的，四級審計機關對重大政策、重大項目、重點資金、重大改革制度完善、風險隱患防範的審計共同組成了重大政策跟蹤審計的體系系統，形成橫向到邊、縱向到底的全面科學完整的重大政策跟蹤審計網絡。按照《“十四五”國家審計工作發展規劃》相關要求，省級審計機關應重在加強政策分析研究，提出政策落實跟蹤審計項目庫意見建議，研究審計重點事項和審計思路，完成項目組織和自身承擔的實施工作，綜合彙總政策落實情況的審計結果，反映重要審計情況；審計機關的派出機構和市縣審計機關重在抓好審計實施，掌握被審計地區相關政策措施落實情況，揭示政策落實中的突出問題，提出需要上級部門完善政策措施的意見建議。

對某一方面政策，省、市、縣審計機關應分工協作、密切配合，沿着省、市、縣、鄉、村的政策落實鏈條實施審計，檢查省級政府部門分解目標任務、完善保障制度、開展督查指導等情況，看是否對政策進行因地制宜的細化；檢查市縣政府細化目標任務、落實具體措施、執行時間表路線圖進度及實際效果等情況，看是否對政策做到務實高效的落實，承載政策的項目是否管理合規，支撐政策的資金是否使用高效；檢查鄉村一級落實政策的真實性完整性效果性，看政策落地是否存在難點堵點，收集基層對相關政策的意見建議並梳理總結後逐級反饋上報，由此從下到上來評價政策目標是否實現、政策落實是否有效、政策制定是否科學，從而提出改進政策措施的切實可行的意見建議。

四、不同時期重大政策審計重點內容之間的關係

宏觀經濟調控的四大目標是促進經濟增長、增加就業、穩定物價和保持國際收支平衡，國家宏觀調控的目的在於恰當處理上述四方面的關係，尋求一個最佳平衡點。但宏觀經濟調控的四大目標彼此相互聯繫、相互影響、相互制約，就決定了一段時期國家經濟政策的選擇是不同的。審計不直接參與我國宏觀經濟決策和政策實施，但作爲宏觀調控體系中監督保證系統的重要組成部分，審計監督應在加強和改進我國宏觀調控中發揮重要作用，根據不同時期經濟社會發展的要求和國家宏觀調控的主要方向，應當突出不同時期、不同地域的審計重點。當經濟下行壓力加大時，國家採取積極的財政政策，擴大投資、擴大內需、刺激消費，那麼審計機關應當加強擴大投資規模、加大投融資力度、大力減稅降費和就業優先等相關政策措施的審計力度；當經濟增長過熱時，通脹壓力加大，經濟問題和社會矛盾凸顯，國家採取緊縮政策加以抑制，與之相適應，審計機關應加大對嚴肅財經法紀、防範化解財政金融風險相關政策措施的審計力度，着力查處違反財經法規、違規舉債、虛假化債、亂鋪攤子大上項目等問題。準確把握多目標之間的關係和平衡是政策跟蹤審計的關鍵。

同時，隨着一項重大政策實施完成，該項重大政策可能就變爲非重大政策，又有新的重大政策產生，這是事物發展的客觀規律，需要我們以時間、地點、條件的變化及時研究確定調整重大政策審計的內容，把黨中央、國務院最新決策部署與新經濟、新業態、新模式、科學技術發展變化等情況充分結合起來，實事求是、具體問題具體分析，以重大政策審計的及時性保證重大政策執行的充分性。比如，脫貧攻堅取得決定性勝利後，推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接就成爲了一項新的審計內容，那麼審計重點就要調整到推動現有幫扶政策分類優化調整、強化扶貧項目後期運營維護、建立返貧預防機制、培育壯大富民產業等方面。

五、重大政策審計處（科）與其他審計處（科）之間的關係

地方審計機關應當構建重大政策審計平臺，由重大政策審計處（科）負責綜合協調、牽頭組織、彙總分析等工作，加強對黨和國家重大政策的分析研究梳理，提出重大政策審計項目庫意見建議，制定政策審計年度指導意見和工作方案，完成審計工作組織和自身承擔審計項目的實施工作，綜合彙總審計結果，反映重要審計情況；其他相關審計處（科）、派出審計局結合各自職責，既要開展獨立的重大政策專項審計，也要在財政、金融、企業、民生、資源環境、投資、經濟責任、涉外等審計項目中關注相關重大政策措施落實情況。

綜上所述，地方審計機關唯有緊扣黨委政府重大決策部署研究確定重大政策審計內容，突出重大政策審計有別於其他審計類型的特色，突出地域和層級特色，並根據國家宏觀經濟調控方向和地方最新決策部署動態調整重大政策審計的內容，審計機關內部機構之間分工協作、密切配合，就能保證重大政策審計始終圍繞中心、服務大局，充分發揮其獨特作用，體現其應有價值。