論警察權的合理建構

摘 要：依法治國，建設社會主義法治國家，已成爲我國的一項基本治國方略。在法治條件下，爲保障公民權利，應以法治的理念重新審視警察權，並應以法治的原則和觀念指導警察權的構建。

關鍵詞:法治;警察權;構建

依法治國，建設社會主義法治國家，已被莊嚴地寫入我國憲法。爲了法治目標的實現，就必須約束、限制並規範國家權力，以保障公民的自由和權利不會受到國家權力的侵犯。警察權在國家權力體系中居於重要的地位，它是維護社會秩序、保證公共安全的必要工具，同時，過於強大的警察權又極易侵犯公民的權利。因此，構建規範、合理的警察權，對於推動政府依法行政、實現法治國家的目標，具有非常重要的意義。本文擬就法治條件下警察權的合理構建問題做一個初步的探討。

一、我國警察權實施的現實困境

警察權在一個社會中的實際運作狀態，在相當程度上標誌着這個社會法治文明的發展水平。因爲，警察權力與公民權利在一定條件下成反比例關係，警察權的擴大意味着公民權的縮小，警察權的濫用往往使公民權利受到侵犯。我國警察權實施的現實困境就是警察權力運行與公民權利保障之間存在着衝突與失衡，具體表現在以下幾個方面：

(一)權力腐敗

權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗，警察權力腐敗主要表現爲利用警察權力以權謀私，收取賄賂，貪贓枉法，甚至直接參與犯罪活動。警察權腐敗最直接的後果就是侵犯了國家、集體和公衆的利益，使違法犯罪行爲得不到應有的懲罰，使公民的權利得不到有效保護，更爲嚴重的是腐敗行爲將直接侵犯公民人權，惡化警民關係，使警察執法活動得不到公衆的支持和幫助，導致警察權的行使不暢。

(二)權力濫用

警察在實際的執法活動中，由於法律意識淡薄、工作壓力等原因，濫用權力的現象屢見不鮮，嚴重侵犯了公民、犯罪嫌疑人、被告人的權利，使用刑訊逼供迫使犯罪嫌疑人交代問題的現象屢有發生，既侵犯了犯罪嫌疑人的人權，又容易造成冤假錯案。

(三)特權思想

警察權是國家權力，是國家賦予警察機關的特殊權力，其他任何機關和個人都不能擁有和行使。但有的警察卻把國家賦予他的權力視作自己的權力，因而形成了一種特權思想，動輒就使用強制手段，這樣最容易侵犯公民的財產權、自由權、生命權等。

(四)越權行爲

警察的職責範圍和權力的行使範圍在法律上有非常明確的規定。但在實際工作中，警察從事職責之外的事卻常有發生，如介入經濟糾紛、催繳稅款等都不屬於警察職責，但有些地方政府卻要求警察機關及警察從事這些職責之外的工作，嚴重侵犯了公民的權利。

二、法治條件下警察權的配置原則

(一)公共原則

公共原則是指警察權的行使具有一定的界限，其以維護公共秩序爲必要，只有出於公共需要，方能行使警察權，對於私人領域，警察權不得介入，這是警察權行使的首要原則，也是人權保障原則的另一個體現。公共領域與私人領域的區分應當由法律加以規定。警察權的行使應嚴格以法律規定爲界限。對於公民來說，法不禁止即自由，而對於警察機關來說，法無授權不可爲。所以，警察權只能表現爲法律規定的職權，法律規定就是警察權的邊界，不得逾越。就警察權與警察職權的關係而言，警察權是指國家賦予警察機關在進行警察管理過程中所運用的權力；警察職權是警察權的轉化形式，是警察機關依法擁有的實施公安行政管理活動的資格及其權能。是警察權的具體配置和轉化形式，警察權與警察職權是抽象與具體的關係。警察職權是警察權的具體表現，是由各種法律明文規定的。因此，警察權的行使必然以一定的法律爲根據。正是這種法律規定，體現了對警察權的限制，從而保證警察權的公共性。

(二)比例原則

比例原則是指警察權的功能僅止於維持公共秩序必要的最低限度。其行使的條件與狀態，與秩序違反行爲產生的障礙應成比例。警察權的設置與行使，目的都是在於維護社會秩序和公共安全，因此，警察權限應當與此形成比例關係，即維護的公共利益越是重大，賦予警察的權限也相應地大一些，反之亦然。尤其是在警察處罰權的行使中，要使處罰程度與違法程度相適應，兩者應成比例。我國有關法律對於警察處罰的規定，都有一定的幅度，在此幅度之內，警察享有自由裁量權。自由裁量權的行使，應當使處罰程度與違法程度相適應。惟有如此，才能做到公正。

(三)責任原則

責任原則是指只對負有責任者行使警察權力。責任原則是由警察權的性質所決定的，警察權的使命在於維持公共秩序，這種公共秩序主要是人們在社會生活中自發地形成的，而不是單純地人爲地建構的。因此，只有在這種公共秩序遭受破壞的情況下，纔有動用警察權之必要。責任原則意味着，爲維護公共秩序，只有對那些破壞公共秩序的責任者，才能對其行使警察權。警察責任原則將警察權行使範圍限制爲責任者，對於非責任者不能行使警察權，如果對非責任者行使警察權，就是警察權的濫用，這是法治社會所絕對不允許的。在警察權中，有相當一部分是處罰權，主要是行政處罰權。這種處罰權以存在違法行爲爲前提的，只有對破壞社會秩序的違法犯罪行爲，才能予以處罰。因此，責任原則是對警察權，尤其是對處罰權的限制。

(四)司法控制原則

行政權大都要接受司法權的監督和控制，這是目前大多數國家和地區都遵循的通例。最常見的司法權對行政權的控制方式就是行政訴訟，當事人可以在行政行爲作出之後向司法機關提出請求，由司法機關對行政行爲的合法性予以審查並作出處理。這種控制模式對警察權也同樣適用。除了這種事後監督模式的行政訴訟之外，另一種較常見的司法權對控制行政權的方式是行政機關在作出某些涉及公民基本權益的行政行爲之前，必須首先向司法機關申請，經過司法機關審查同意之後取得實施該行政行爲的許可證狀，方可實施該行政行爲。司法權對行政權的這種控制模式一般適用於那些涉及公民基本權利的領域，特別是警察權的行使領域。比如，當需要對公民採取搜查、扣押、羈押、監聽等警察措施時，警察無權直接決定和實施，必須事先向法院、治安法官等提出申請，由法官決定是否批准同意。對於法定緊急情況下的無證逮捕、搜查、扣押等強制處分行爲，由司法權予以審查以確認是否合法。

三、法治條件下警察權的合理構建

如前所述，警察權在國家權力體系中居於非常重要的地位，一方面它是維護社會秩序、保證公共安全的必要工具，同時，過於強大的警察權力又極易侵犯個體的合法權力。爲保證其在法治的條件下正常、有效的行使，應當從以下幾方面對警察權加以構建：

(一)人權保障是構建我國警察權的終極目標

在當前社會治安狀況嚴峻的情況下，從維護社會安定、打擊犯罪的角度看，我們離不開甚至要求賦予警察更大的權力。但警察權力的擴大意味着公民權利的縮小，警察權力的濫用往往導致對公民權利的侵害，因此，又必須對警察權力進行限制和規範。尋求警察權力和公民權利之間的平衡已成爲當前中國迫切的命題。而提到警察權，更多的是要求對其進行控制，並且隨着我國建設社會主義法治、擴大公民權利的進程，警察權縮小與限制勢所必然。但應當注意的是，對任何權力的控制都是以保障人權爲其最終目的，警察權亦是如此。分權或控權只是手段，目的都是爲了依法行使警察權力，保護公民的合法權益。權力運用得當，可以促進社會發展；運用不當，則會成爲侵犯公民權利的專制工具。爲控權或分權而去建構警察權力，最終損害的仍是公民權利。況且，隨着對警察權的責任追究和監督力度加強，警察濫權的趨勢在下降，警察不作爲的問題則日益突出，因此，一味追求控權只是一種不切實際想法，而應在警察權力與公民權利之間找到一個平衡點。

(二)建立切實可行的執法監督制度

在我國，對警察權的行使，主要是由檢察機關進行制約與監督，但其監督權還應當加強。目前可以從以下幾方面加強檢察機關的監督權：一是對立案及撤銷案件進行監督；二是對強制性處分權進行監督與制約；三是檢察機關可以根據需要派員參加公安機關對於重大案件的討論和其他偵查活動，發現違法行爲時，及時提請其注意並予以糾正。同時，檢察機關應當通過參與這些案件，從公訴的角度向偵查機關提出建議。我國目前正在司法實踐中推行檢察引導偵查制度，從實踐情況來看有一定效果。同時，《中華人民共和國治安管理處罰法》專設一章關於執法監督的內容，規定了公安機關及其人民警察違法行使職權的法律責任，這是立法的一個進步。

(三)改革高度壟斷的警察權體制

世界上其他國家一般均將警察分爲行政警察與司法警察。行政警察的主要使命在於維護治安，司法警察的主要使命在於偵破犯罪。而我國的司法警察只是一個警種，專指在審判、檢察機關的警察組織中從事司法訴訟事務活動的警務人員。因而我們的警察行政職權與警察刑事職權是由同一個警察機關行使的，只是在內部有不同的部門分工而已。爲了便於權力的制衡，可以從以下幾方面對我國的警察權力體制進行改革：第一，將司法警察從警察中分離出來，設立獨立的刑事偵查機關。這樣能夠有效減少警察將刑事偵查權和治安管理處罰權交叉使用所帶來的弊端。第二，行政警察內部還可以根據職責分工進一步分立。第三，引進文職警察制度。

(四)引入司法審查制度，以司法權制約警察權

警察權應當受到司法權的控制是憲政的必然要求，世界上許多國家和地區的憲法及相關法律文件都對此作出了明確規定。我國應當建立完善的司法審查制度，在我國的憲法中明確規定司法審查原則，並在刑事訴訟中加以運用，規定偵查機關在採取逮捕、搜查、扣押措施時要事先取得由法官簽發的逮捕令、搜查令、扣押令才能進行。偵查機關在緊急情況下實施無證拘留、搜查、扣押以及拘傳、留置盤問等偵查活動時，要在法定期限內提交法官審查以確認這種處分是否具有合法性。