關於“六穩”“六保”工作中存在的用地難問題及“十四五”規劃編制工作的調研報告

關於“六穩”“六保”工作中存在的用地難問題及“十四五”規劃編制工作的調研報告

一、落實“六穩”“六保”工作中存在的用地難問題

（一）當前我縣用地保障方面政策執行情況

新《土地管理法》實施以來，我縣認真執行了中央及省、市自然資源部門關於用途管制和土地徵收方面的新政策和新要求，在用途管制方面進一步明確了土地徵收的公益性質，在土地徵收時進一步保障了羣衆的切身利益。截至9月份，共經省政府批准了土地徵收面積1862畝，保障了一批棚戶區改造、交通運輸、教育類等項目的用地需求。但在保障工業建設、商業開發、招商引資等項目的土地要素配置上，還是感受到了捉襟見襯、寸步難行。10月4日，省廳下發了《關於做好〈中華人民共和國土地管理法〉建設用地審查報批有關工作的通知》。我局充分利用這次難得的機遇，迅速組織報批各類符合公共利益需要的項目用地面積3850畝，其中涉及農民工返鄉創業園等10個省重點建設項目3355畝。如果這些項目能夠獲批，將有效解決我縣重點建設項目土地保障的燃眉之急，並對縣域經濟發展和促進脫貧攻堅起到了積極的作用。

（二）、當前用地保障存在的問題

1、成片開發類用地保障中存在的問題。52號文件的實施，對有效保障我省經濟社會發展用地，無疑是注入一個強心針和助燃器。但是此通知能夠實施多久？在通知中也有提及，就是自然資源部出臺成片開發標準後，該文將會自動廢止。那麼自然資源部成片開發標準何時會出臺？出臺後對於土地的開發會有什麼影響？其實答案已經揭曉，目前自然資源部成片開發標準已經制定並在徵求意見中，預計時間不久就會實施。在此標準出臺之前其實已經過多次的意見徵求，但是數輪徵求後出臺的全國翹首以盼的這個標準，一方面是看起來是給予省級政府更多的自主權，在省級層面能夠對全省範圍內的土地開發利用有一個清晰的規劃，由省政府對開發方案進行批准後實施，能夠有效的縮緊資源利用的口袋，能夠有效的對土地資源進行管控。另一方面對於土地要素的配置保障無疑也會增加新的難題。該標準中核心的意見是涉及成片開發的需編制開發方案，對於開發方案的編制肯定會有限制性的要求，這方面暫不必表，有一點是很明確的，這就是地方制定的開發方案必需經省政府批准。標準出臺後將會對現在的土地開發利用現狀發生根本性的改變。當前的土地開發利用現狀是各級政府主導，積極的方面是能夠對土地的開發利用提供及時有效的土地要素配置保障，消極的方面是存在着一定的主觀性，存在着隨意的擴大土地徵收面積現象，會造成不同程度的資源浪費。在實際工作中，首先是開發方案從編制到報批、論證、獲批會是一個不短的時間。其次是地方政府不僅要做到對今後要實施的開發用地做到了然如胸、一本清冊。還要在方案編制中陷於兩難境地，一方面不能做滿，因爲若兩年未完成開發方案將不能報批新的開發方案，那麼這個地方的土地利用將會陷於僵局。還有不能做淺，做的淺了將滿足不了對土地利用的資源保障需求。特別是縣級政府，因爲縣級政府的土地開發完全依賴於招商引資，費盡周折的招商引資項目若能夠順利實施當然是雙方共贏，但更多的項目有時會倒在各種各樣的條件上，這中間存在着諸多不確定的因素。納入成片開發方案的不一定能夠實施完成，未納入成片開發方案的將肯定會不能實施，這樣的情況發生將是顯而易見的。

2、不是成片開發的開發類用地保障存在的問題。當前自上而上都關注着成片開發，但在實際工作中會涉及許多不是成片開發的開發類用地，如旅遊用地、農產品加工類用地、小型經營性用地等等。我縣是一個全域旅遊縣，旅遊用地大都在城鎮開發邊界以外，很多鄉村旅遊項目出於環境和景觀營造的角度，設施比較小型且分散，如果套用城市建設的成片用地方式，會造成很大的土地浪費，對於開發商和政府雙方而言都行不通。農產品加工類項目是保障農業發展、促進農民增收的有效途徑，但是用地保障仍然存在難題，如審批權的問題、規劃的問題、耕地佔補的問題等等。很多小型經營性用地對於當地的民生和區域經濟也有着良好的促進作用。如我縣擬建設的加油站項目用地。該項目已經縣發改委備案，項目建設內容包括站房、辦公區、加油罩棚和充電樁區用地，面積在7畝左右，屬於商業零售項目。此類項目符合公共利益的需要，事關城區的經濟社會發展和民生，其不屬於成片開發建設範圍，但又必須要保障其用地需求。

（三）對當前用地保障方面的建議

一是在“六穩”“六保”工作中應體現擔當作爲。成片開發標準的出臺應是對“六穩”“六保”有着積極的推動作用，而不能成爲在“六穩”“六保”中束縛手腳的繩索。如果開發類用地按現行政策，開發方案從編制到獲准實施，項目從招商到規劃設計，徵地從啓動到簽訂補償協議，不歷經漫長時間是完成不了的，這與強調打造效率型政府、服務型政府的初衷是不吻合的，也與當前的“六穩”“六保”是不適應的。我們認爲當前省廳52號文件的精神應該繼續實施下去，對於開發園區內用地和省重點建設項目用地必須要予以充份保障。這兩類用地的保障應是沒有爭議的，如果這兩類用地都無法保障，那麼“六穩”“六保”的實際效果將會大打折扣。對於不位於開發園區內用地和未納入省重點建設項目的項目，但對於當地的經濟發展和脫貧攻堅有明顯推動作用的要予以支持，這類的項目應該編制開發方案報上級批准後予以實施。二是要堅持問題導向及時解決實際困難。對於不是成片開發的開發類用地，政策上是可以採取集體經營性入市的方式予以解決，但是這要賦予地方政府的自主權，在農用地轉用的審批權限上儘量向基層傾斜。這樣能簡化用地審批流程，結合國家的相關政策或用地法規進行簡化操作，使項目審批相對便捷。在不適合成片開發建設的地區，根據地域資源環境承載能力、區位條件和發展潛力，結合項目區塊地形地貌特徵，依據建築物佔地面積等點狀佈局，建設過程中應堅定不移踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，杜絕以犧牲資源環境爲代價來發展經濟的現象。

二、“十四五”規劃編制的情況彙報

（一）我縣“十三五”期間重點工作完成情況

我縣土地利用總體規劃在編制時就將已高鐵連接線、公路工程、道路改建工程等基礎設施項目以及110千伏變電站項目和220千伏變電站等能源項目納入《規劃》；將尚未明確用地位置的高速及支線等交通項目、水庫項目等通過“列清單、留通道”的方式在《規劃》上做示意表達並列入重點建設項目表，待項目實施時通過編制土地利用總體規劃落圖方案和規劃佈局調整方案，確保項目落地。《規劃》的編制和適時調整使得各類重點基礎設施建設項目得到了有效的用地保障，對各類基礎設施建設項目的順利開工建設具有積極推進作用。

（二）“十四五”期間重大工程項目謀劃情況

根據縣“十四五”國民經濟規劃草案，“十四五”期間，我縣將重點實施高速公路、民用運輸機場、高鐵等基礎設施項目建設；爲推進全域旅遊示範縣建設，重點打造紅色文化旅遊消費集聚區、國際慢城旅遊區、溫泉小鎮等旅遊項目。下一步我縣在編制縣國土空間總體規劃（2020-2035年）時將充分考慮“十四五”期間重點項目用地需求，進一步明確各類重大項目的用地範圍和建設時序，並將其全部納入國土空間規劃，確保各類重大項目的用地符合國土空間管制要求。

（三）對全省“十四五”規劃編制的意見和建議

我縣全境位於生態保護範圍，屬於國家重點生態功能區，全縣共劃定生態保護紅線面積佔縣域總面積的55.96%。重點保護區多，生態保護責任重大。縣域中西部地貌以山地爲主，山嶺縱橫，全縣自然生態系統脆弱，滑坡、山洪等地質災害頻發，爲今後全縣生態建設及修復帶來諸多影響。因此在編制全省自然資源“十四五”規劃時建議將我縣生態保護放到突出位置上，加快組織實施重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃；探索建立生態保護補償制度、國土空間生態保護修復投入的市場化機制、生態產品價值實現機制；加快建立以國家公園爲主體的自然保護地體系。

我縣礦產資源豐富，截止目前，我縣各類採礦、探礦權共50個，涉及用地面積390平方公里。建議“十四五”自然資源規劃編制時結合我縣礦產資源稟賦，確定戰略性礦產規劃目標，建設一批新型國家能源礦產基地和示範工程；根據生態環境現狀和恢復能力將生態保護紅線或生態環境區域分類劃分爲不同的區域，因地制宜，科學制定不同生態區域戰略性礦產勘查開採的政策。“十四五”期間，建議以土地綜合整治和綠色礦山建設爲抓手，配合山水林田湖草重大工程，開展美麗**行動。以自然資源的安全保障促進經濟安全，推進高質量發展。