安全生產領域監督執紀問責工作調研報告

安全生產領域監督執紀問責工作調研報告

堅持安全發展，是實現科學發展的必然要求和重要前提，可見安全工作地位之重要。但在現實生活中，“天字一號”的安全生產工作卻遭遇了說起來重要、做起來不要，真抓、真管四處碰壁等諸多難堪。作爲主抓安全生產工作的主管部門，我感到當前的安全監管工作，特別是基層安全監管工作困難多多、困惑多多、矛盾多多，有着太多的尷尬。

一、存在的難點和問題

1. 監管體制不順。安全生產工作涉及面廣、工作量大，安全監管部門除直接監管的危險化學品、煙花爆竹、非煤礦山外，對其它行業和領域還要實施綜合監管，並承擔着安委會辦公室的職能，“綜合協調”讓安全監管部門受累非淺。

2.領導思想認識有偏差。總認爲安全生產就是安全監管部門的事，出了問題就找應急管理局，涉及到“安全”事宜，就籤批交辦到應急管理局，安全監管部門就是一個大籮筐，碰到“安全”就往裏裝，來自領導層面的職責劃分不清，導致其它監管部門具有依附性和惰性。

3.專業監管部門有偏見。一些部門認爲政府設有安委會，安委會辦公室又設在應急管理局，我配合你牽頭單位開展監管工作即可，缺乏本職意識和主觀能動性。

4.口頭強調的多。各級領導對安全生產都十分重視，逢會必講安全，必強調安全，但事實上，“領導重視”只是出於對責任追究的擔心和預防，認爲話講到了，要求提到了，如果出現安全生產事故，自己似乎就無責可追了，並非出於對“安全發展”重要性的深刻認識，並非出於執政的責任感和危機感。

5.投入的少。重視安全，職能不斷增加，但專業人員、編制、裝備投入嚴重不夠，煙花爆竹、職業健康等從公安、衛生部門劃轉以來，不是強化，而是弱化，尤其是鄉鎮級安全監管，機構不健全，人員、經費沒保障，喊着重要，說着天字一號的事，投入工作基本沒有實際行動，安全監管仍處於原始的看、摸、聽、聞、問階段，沒有領導重視和政策上的支持以及資金上的投入，安全監管工作任重道遠，“天字一號”的事，仍處於波瀾不驚的尷尬狀態。

6.執法體制不順。地方保護、優化環境、低限處罰、重點企業不罰等等是影響安全生產執法的主要因素。一是部門沒有形成聯動機制。聯合執法的確在對下發動和增強行動效果方面有着一定的實效，但在具體執法中，還沒有完全形成聯動，各個部門雖坐在一張桌上，但卻打着各自的算盤，少數職能部門見到有利可圖，紛至沓來，無利可爭，理都不理。一些隱患改了又改，有些企業不具備安全生產條件，查處過，又恢復，電切不斷、水切不斷，相關部門不配合，利益鬥爭導致聯合執法機制形同虛設。二是缺乏強制手段。對於拒不履行安全生產行政處罰決定的行爲，安全監管部門缺乏查封、凍結、扣押、強制劃撥等行政強制手段，只能申請法院強制執行，往往申請難受理，執行難到位，無限期的超越執法期限，最後不了了之，造成許多事故處理無法落實，喪失安全監察執法權威；加之相關技術規範和條文不健全，在現場執法過程中，對某些行爲施行行政方式無明文規定，無端造成工作的被動和四處碰壁。

7.責任體制不順。一是法律規定不具體。《安全生產法》第九條規定“國務院負責安全生產監督管理的部門依照本法，對全國安全生產工作實施綜合監督管理；縣級以上地方各級人民政府負責安全生產監督管理的部門依照本法，對本行政區域內的安全生產工作實施綜合監督管理”，但沒有對綜合監管的內容作出明確的規定，抓得太多，管得太散，結果是出力不討好，部門有意見，領導有看法。二是職責範圍不明確。從機構定位看，安全生產監督管理部門履行的安全生產綜合監督管理職責中的“綜合”，主要對轄區範圍內的安全生產工作進行全面的謀劃、部署、組織與實施；對各負有安全生產監督管理職責部門的安全生產工作進行指導、協調、檢查與監督。但安全生產法律法規並沒有明確劃定綜合監管工作的職能範圍，一些部門對涉及安全生產的工作與責任總是想方設法往外推，雖有“誰主管、誰負責”原則，作爲安全生產綜合監管部門最後總是成爲此類工作及其責任的“兜底”者。三是“綜合監管”惹的禍。一些負有安全生產專項監管理職責的部門千方百計通過各種辦法和途徑，將一些不好管、危險程度高、發生事故概率大、監管責任大的職能交由安全生產監管部門承擔，這很可能使“安全生產，人人有責”變爲“安全生產，一家有責”，使安全生產監管部門逐步成爲“危險”部門及“責任”部門，這對於整個本來就十分薄弱的安全生產監管系統的穩定與發展是非常不利的，長此以往也必將使安全生產工作難以爲繼。

8.隊伍體制不順。安全監管人員辛勤、辛苦、辛勞、辛酸以及工作缺少安全感有關外，造成這種尷尬現狀的根本原因：一是監管任務與監管力量不對稱，導致無法履職。現有的安全監管隊伍人員、數量、結構不合理，不能適應執法任務的需要。目前，從國家到省、市、縣（區）安全監管機構人員編制是從上到下呈倒“金字塔”型。就我縣來講，鄉鎮雖設有應急管理所，但監管人員平時忙於其他事情，且沒有執法權，責權不統一，一線監管責任難以到位；職責不明、多頭管理、行政力量分散；裝備配套不足，執法經費、車輛不足，監管手段落後，缺乏相應的檢測儀器和設備。二是監管責任與權利不對稱，導致無法勝任。從目前的安全監管體制看，橫向上實行的是綜合監管與行業管理相結合，但條塊分割，職能交叉，職責界定不清，行業監管力度不夠。加之，安全監管系統監督檢查的重點對象是高危行業，工作責任大、權力小、風險大，監察人員幾乎沒有節假日, 哪有危險、有重大安全隱患就去哪裏，工作不分晝夜，既辛苦又危險，且安全監管人員相應的福利待遇無體現。再者，面臨的問責風險不斷加大，前面要衝、後面還要隨時被執行戰場紀律，責任與權利嚴重不對等，導致工作出現無法完成、沒法幹現象。三是安全監管機制與經濟體制之間的矛盾，導致兩頭受氣。由於經濟轉型過程中，我國沒有及時將安全風險成本強制納入企業生產成本，有效利用市場經濟的手段調節安全與利益的關係，導致利益與安全間的關係失衡，當安全生產與企業的整體利益發生衝突時，企業更多地選擇追逐利潤，地方政府選擇追求利稅，而安全基本是放在後面，下達的指令執行不了，企業不買帳，政府不支持，灰頭土臉兩頭受氣。

二、對策建議

1.安全意識強化必須以科學政績考覈爲前提。將領導幹部政績考覈與安全掛鉤。通過考覈，強化領導幹部安全生產意識。首先，要加強政府監管責任和企業主體責任的考覈力度，促使領導幹部想安全、抓安全；其次，要強化政府主要領導的安全生產法制意識，促使其牢固樹立科學的發展觀和正確的政績觀；第三，要建立完善的領導幹部離任安全生產工作審計制度，實行安全生產責任追究制。把領導幹部提升使用與在任期間安全生產實績掛鉤，實行“一票否決”，才能真正轉變口頭上強調重視安全、經濟發展上不要安全這一現狀。

2.安全投入必須以改善安全條件爲根本。安全生產監管工作不是應急管理局一家子的事，需要全社會的關注和支持，特別是人員、裝備、技術、政策等等各方面的支撐。因此，結合當前安全生產監管工作中出現的一些問題，急需樹立安全投入必須以安全爲本的思想。一是避免做表面文章。在人員配備上爲了迎接考覈達到有人員、有資金的目的，人員掛名兼職、專項資金年初列個帳戶，實則空頭支票一張。人員表面化，工作表面化，沒有從解決本部門、本地區安全監管工作爲出發點，配備相應的人員、裝備。二是避免搞形式主義。相關部門沒有把安全監管工作前置，把資金或者督促相關企業做好事前的安全投入加大監管，而是熱衷於搞花架子，在事後救援上大搞文章，領導來了作爲看點，彙報裏面作爲熱點。

3.安全執法必須以法律法規爲準繩。尊重法律、崇尚法律、遵守法律、維護法律的權威，嚴格在憲法和法律的範圍內活動，不得以權代法、以權壓法、以權亂法、以權廢法。安全監管，依法行政，嚴格執法是關鍵。法律制定得再好，如果不執行，就會成爲一紙空文。一是要嚴格履行法律賦予安全監管的職責。對人民羣衆的生命財產安全，切實依法予以維護，不使守法人吃虧；對安全生產違法違規行爲，敢抓、敢管，不使違法人得利。嚴格依照法律法規搞好安全生產的監督管理，確保各項法律制度的貫徹實施。二是爭取領導和相關部門支持。建立健全規範性的監督制度，監察執法部門要爭取地方主要領導支持的同時，加強和上級業務部門溝通，減少同級政府地方保護主義的干擾，保證法律法規的嚴肅性和強制性，保證執法的公正、嚴明。三是加大法規宣傳培訓力度。安全執法以法律法規爲準繩，首要的是執法人懂法，被執法人知道違反了哪條法律，等違法再處罰、再知法不是安全生產執法的宗旨，因此，在做好執法的同時要做好普法工作，利用廣播、電視、網絡等各種宣傳載體，積極向領導、向企業宣傳安全生產法律法規，讓安全生產法律、法規深入人心，強化法律、法規意識，避免出現權大於法、權代替法的違法現象。

4.綜合協調必須以政府明確控權爲依據。嚴格的中央政策對遏制多發的安全生產事故效果甚微，法律效力及政府整治安全生產違法行爲決心和力度的層層衰減，表明當前的安全生產監管體系是一個鬆散的系統。因此，必須對安全生產監管體系準確地進行定位。一方面，從法律上進一步明確安全生產監管綜合監管具體內容。制定一些配套的、操作性、可行性強的實施細則，細化與專業監管部門的職責分工，加強溝通協調合作，增強政府統一領導下的各部門安全生產主動監管意願，有效避免安全難題面前“安委會綜合協調”等同於政府現象的發生。另一方面，建立嚴格的責任追究制度。明確綜合監管各部門責任，並以法律條文形式出臺，誰該做什麼、誰不該做什麼，主管部門幹什麼、監察部門幹什麼，明確之後，誰的責任田，誰去負責，避免出現安全協調什麼都管，什麼都管不好，相關部門坐看笑話、閒着沒事等不正常現象。

5、安全監管人員必須以履行職責爲己任。破除安全監管中諸多尷尬，在新的法律法規未出臺之前，一要理順綜合監管和部門監管的關係，進一步明確綜合監管部門的監管職責、方式、手段，提高綜合監管部門的地位和權威，賦予綜合監管部門對其它監管部門的督查權、問責權、追究權，避免“踢皮球”現象。二要加強思想政治教育。在解決了安全監管人員責、權、利不對等現實問題後，相關部門要在法律法規和政策上爲安全監管人員排除後顧之憂，全力提升安全監管人員福利待遇的同時，加大監察人員思想政治教育，加強業務培訓和學習力度，在系統內樹立投身安全監管工作、無怨無悔，營造一種人人敬業、人人主動、人人想幹事、能幹事的良好氛圍，真正建立一支來之能戰、戰之能勝，爲經濟發展和羣衆利益安全奮鬥終生的安全監管隊伍。