關於推進我市社區管理體制改革的調研報告

關於推進我市社區管理體制改革的調研報告

市政府：

爲認真貫徹落實黨的十八次全國代表大會精神，加快推進社會體制改革，加強和創新社會管理，近期，我局圍繞社區管理體制改革問題，開展了一系列調查研究。通過問卷調查、座談討論、實地察看、信息交流、電話隨訪等多種方式，初步摸清了全市社區建設的底數，並對長沙、深圳、西安、成都等部分兄弟城市現行社區管理體制進行了考察。爲進一步加強城市社會管理和公共服務體系建設，切實增強社區管理和服務功能，充分發揮社區在創新社會管理中的基礎平臺作用，現依據中央和遼寧省有關文件精神，結合我市社區建設實際，就推進社區管理管理體制改革問題向市政府報告如下：

一、我市社區管理體制存在的主要問題

我市目前有106個街道辦事處、613個社區、8574名社區專職工作者。近年來，在各級黨委、政府的正確領導下，廣大社區工作者以建設現代化和諧社區爲目標，不辭辛勞、不計報酬，銳意進取、紮實工作，使我市社區建設不斷取得新的進展，爲全市經濟發展、社會穩定和文明城市創建等做出了突出貢獻。當前，隨着改革的不斷深化和社會主義市場經濟體制的日益完善，城市社會管理出現了許多新情況、新問題。由於政府機構精簡、事業單位轉企、企業單位改制，使大量“單位人”變成了“社會人”，政府和企事業單位分離出來的社會職能，大部分都需要依託城市社區來承擔。社區在城市建設發展中的地位和作用越來越突出，居民羣衆對社區的依賴感越來越強烈，對社區服務的多樣化需求比以往任何時候都更爲迫切。這些年，我市社區建設雖然取得了一定的成績，有的方面在全省乃至全國處於領先地位，但與創新社會管理對社區建設提出的新要求還有較大差距。特別是隨着工業化、城市化、市場化、信息化的快速推進，我市現行社區管理體制已經不能適應當前新的社會發展形勢，難以滿足居民羣衆日益增長的社會生活需要。

1.社區行政化傾向明顯、居民自治難以有效開展。社區是直接面對基層羣衆的綜合服務窗口，工作十分繁雜，政府有不少職能部門都在社區設機構、派人員、掛牌子。據統計，社區居委會承擔的工作任務如黨建、民政、計生、綜治、文化、宣傳、城管、衛生等達一百多項，社區居委會成天忙於行政事務，而對居民自我管理、自我教育、自我服務缺乏充足的精力和時間去過問，社區的民主管理、民主決策、民主監督得不到充分體現，影響了社區居民參與社區建設的積極性，不利於社區建設的健康發展。

2.社區工作人員配備不合理、管理不順暢。隨着社區規模擴大，任務加重，爲解決工作人員不足，市財政、人社及民政部門規定，每300戶可配置一名社區專職工作人員，但部分地區爲了減少政府開支，未按規定職數配置社區工作人員，工作量和人員數嚴重不對稱，造成了社區忙亂和疲以應付，影響了辦事效率和服務質量。此外，社區工作人員類別複雜、身份各異、關係不順。除了依法選舉產生的社區“兩委”班子成員和選聘的社區專職工作者，人社、計生、綜治、殘聯等部門均在社區下派專幹，還有依據相關政策安置在社區的軍嫂、大學生和公益性崗位人員等。各類人員進入社區渠道不同，素質要求、工作標準、報酬待遇不一致，不便於進行統一管理。

3.社區建設經費保障不到位、社區工作人員待遇偏低。目前，我市的社區建設經費多是臨時性、政策性投入，未納入正常財政預算。一是社區基礎設施建設發展不平衡。按照十部委規定規劃建設社區用房和居民公益性服務設施，並切實還建到位的新建小區，社區辦公和服務用房保障較好，部分老城區、城鄉結合部、貧困地區和村改居社區，基礎設施條件較差；雖然目前大多數社區辦公和服務用房達到了遼寧省規定的400平方米標準，但還有近200個社區基礎設施不達標，有的甚至沒有辦公用房，社區基礎設施建設的投入未建立長效機制。二是社區工作準入制度沒有得到健全落實。政府有關部門和街道辦事處隨意給社區分派工作、下達任務，而且往往不與社區商量，不考慮社區的承受能力，也沒有本着“權隨責走，費隨事轉”的原則，提供相應的工作經費和工作條件。三是社區工作人員生活補貼標準太低。雖然近年來有所提高，但達不到中央和遼寧省規定的不低於當地社會平均工資的要求；社保待遇方面僅解決了基本養老和基本醫療保險，工傷險、生育險、失業險和住房公積金仍未落實，不符合國家和省、市相關法規、政策和文件規定。由於待遇偏低，影響了社區工作人員的積極性，不利於吸引和保留優秀人才。

4.社區建設規範性文件不多、相關政策法規不健全。我市自2007年以市委、市政府辦公廳名義下發《關於全面推進和諧社區建設的意見》以後，未再出臺新的規範性文件。特別中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發《關於加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》（中辦發[2010]27號）和中共遼寧省委辦公廳、遼寧省政府辦公廳下發《關於進一步加強城市社區居委會建設工作的意見》（遼委辦發[2012]31號）以來，我市亟需總結經驗，創新思路，儘快出臺指導全市社區建設的規範性文件，進一步整合資源，完善社區公共服務平臺，提高城市社區管理科學化水平。

二、兄弟省市社區管理體制改革情況

1、長沙市實行“五社”聯動。自2011年以來，長沙市圍繞爭創全國社會管理創新示範城市的目標，以項目實施爲抓手，創新機制、整合資源、“五社”聯動，積極推進社會管理體制創新。一是充分發揮城鄉社區的基礎平臺作用。全市400多個社區，辦公用房面積均達到600平方米以上。在 社區管理體制上推行“選聘結合、三位一體”，在社區組織架構上，由黨組織、居委會和公共服務中心三部分組成，整合了社區資源，提升了自治水平。在社區社會組織管理上，簡化登記備案程序，提高了組織化程度。全市備案紅白理事會等社區社會組織3468個。在社區工作隊伍上，通過公開招聘、競爭上崗、社區直選、組織委派等方式，提高了整體素質。二是充分發揮社會組織的中介服務作用。將社會組織作爲公衆參與、社會協同的重要載體，着力聯結各個社會單元、服務各類羣體。通過政府購買服務公益創投等渠道，2012年全市各級扶持社會組織發展資金8000萬元，並完善了監管體系。三是充分發揮社會工作的疏導調解作用。發揮社會工作者植根基層、貫通社會、聯繫羣衆的優勢，通過系統化、多樣化、個性化服務，化解社會矛盾，激發社會活力。開發社工專職崗位800多個、建立社工服務網點50多個，不斷壯大社工人才隊伍。四是充分發揮社會救助的兜底保障作用。把社會救助作爲民生保障的最後一道“安全網”、致力於提高人民羣衆尤其是困難羣衆的生活質量。五是充分發揮社會服務的公益促進作用。着力提升爲老服務、區劃地名服務、婚姻登記服務、殯葬服務“四個服務”推進經濟社會協調發展。

2、深圳市推行“居站分設”和“一站多居”社區管理模式。 深圳市常住人口1046萬，本地戶籍人口267.9萬，下轄56個街道辦事處、792個社區居委會。爲解決居委會行政化傾向，進一步完善社區治理機制。2005年以來，深圳市在社區設立工作站，作爲政府在社區的公共服務平臺，承接社區安全、社區法制、社區計生、社區文化等行政管理和公共服務職能。原則上按照6000—10000戶轄區常住人口的規模設立社區工作站，每個社區工作站配備5-15名工作人員。2007年，市政府出臺了《關於進一步完善社區管理體制的意見》，本着“以居民房產利益關聯爲紐帶、物業小區與居委會範圍基本一致”的原則，對部分規模較大的非封閉式管理社區分設居委會，但社區工作站不隨居委會的分設而分設；規模較小的居委會不單獨設立工作站，併入相鄰社區，形成“一站多居”體制。從而實現了以較大的社區工作站整合社區資源，有利於加強社區的社會管理；以較小的居委會方便居民的溝通和自治，提升社區居民的歸屬感和認同感。實行“居站分設”、“一站多居”，較好地解決了社區幹部隊伍變動頻繁、居委會負擔過重等問題，加強了黨和政府在基層的執行力，推動了基層民主政治建設。

3、陝西省完善社區幹部選聘制度。今年5月，陝西省人民政府下發了《關於印發城鎮社區專職工作人員管理暫行辦法的通知》，規定社區工作者由各級民政部門統一歸口管理，實行定崗定編，統一招聘。省委省政府決定，用3至5年時間，面向社會公開招聘1.5萬名社區專職工作人員。通過完善選聘機制，規範選聘程序，達到“四個統一”：一是統一選聘標準。要求報考人員年齡40歲以下、具有大專以上學歷，複員軍人、在社區工作三年以上和取得社會工作職業水平證書的人員可適當放寬條件。二是統一招聘程序。規定筆試由人事部門和考試中心負責，面試由民政部門牽頭，委託國家權威機構命題。三是統一輔導教材。組織專家學者編寫考試大綱和輔導教材。四是統一公示公告。招聘信息通過政府網站及時公佈。今年面向全省城鄉首批公開招聘了2000名社區專職工作人員，由省政府統一分配到社區工作。

4、寧波市健全社區建設保障機制。市政府出臺了《城市社區佈局規劃（2007-2020）》，整合了教育、醫療、文體、商貿等專項規劃，按照有利於社區服務管理和居民自治的原則，對社區地域規模和公共配套設施等進行統一規劃，科學佈局，並按照每百戶居民不少於40平方米的標準，配建社區辦公和服務用房，爲居民開展自治活動提供良好的場所保障。同時，不斷加大公共財政對社區建設的投入，社區工作經費按照每百戶居民不少於1.9萬元的標準提供，並且每年遞增5%（今年已提高到每百戶2.5萬元）。規定社區工作人員的工資報酬標準不低於在崗職工平均工資的1.5倍，並對取得社會工作職業水平高、中、初等級證書的社區工作者，每人每月分別給予300元、200元和100元的補貼。

5、西安市碑林區實行社區扁平化管理。西安市碑林區是古城西安的中心城區，轄區面積22平方公里，常住人口61.4萬人，下轄8個街道辦事處、103個社區居委會。爲理順社區管理服務體制和運行機制，碑林區從實際出發，按照“物質化保障、網格化管理、社會化服務、民主化運行”的總要求，着力推進社區管理體制改革，逐步形成了“兩級政府、三級管理”，區、街、社區三級分工負責、各司其職、相互促進的基層公共管理服務格局。爲提高社區辦事效率，碑林區把社區各類協管員集中放在街道工作站，根據每個人的專業和專長，統一分配工作，明確各自職責和任務。並率先在西安市開展“一院一圖、一戶一檔、一格三員”社區管理模式探索。“一院一圖”，是將轄區每個院落的位置、結構、公用設施等要素通過總圖和明細圖全部標識出來，做到一目瞭然；“一戶一檔”，是按照“以房管人、以人管事、以服務保管理”的思路，對社區全體居民，從家庭人員構成到每個人的基本情況一一建檔，做到心中有數；“一格三員”，是將社區劃分若干網格，每個網格配備一名社區居委會成員擔任管理員，一名樓院長或物業人員擔任協理員，一名居民代表或人大代表擔任監督員，實現了社區成員全履蓋、轄區居民全員管理和扁平化管理。

三、創新我市社區管理體制的意見、建議

按照加強和創新社會管理的要求，結合我市社區建設的實際情況，提出以下幾點意見和建議。

1.健全社區建設工作機構和領導力量。受現行編制體制的制約，負責指導城鄉社區建設的各級民政部門內設機構（基層政權和社區建設處、科）人員配備嚴重不足，與當前日益繁重的社會管理和社區建設任務很不相適應，迫切需要增加機構編制和人員職數，加強領導力量。同時，由於社區建設是一個龐大的系統工程，涉及到社會建設的衆多領域和社會工作的方方面面。現行的領導和管理體制確實難以勝任，需要各級黨委政府高度重視、各有關部門密切配合和社會各界的廣泛支持，通過內外協調、齊抓共管、形成合力，纔能有效推動社區建設任務的落實。因此，創新基層社會管理體制，建立跨部門的綜合協調機構或者單獨成立社會管理部門，顯得尤爲必要。建議我市結合新一輪“大部制”改革，成立城鄉社區建設指導委員會或社區建設辦公室，作爲市委、市政府常設機構或專門工作部門，其主要領導兼任市委、市政府副祕書長，配備兩名以上專職副主任，下設城市工作處、農村工作處、黨建工作處、居（村）務監督處和綜合調研處，專門負責領導、協調全市城鄉社區建設，指導、推進基層民主自治和和社會管理工作。或者在現有民政部門內設機構基層政權和社區建設處、社會組織管理局等擔負社會管理職能的處室基礎上，組建社會建設管理局，增加人員編制和領導職數，專門承擔社區建設和社會管理職能。目前，兄弟省市已進行這方面的探索。如：廣東省委、省政府成立城鄉社區建設指導委員會（正廳級常設機構）；保定市委、市政府成立社區建設辦公室（正局級獨立部門），其主要領導兼任市委、市政府副祕書長；鄭州市成立社會建設局，由市民政局局長兼任社會建設局局長；北京、天津等地將基層政權和社區建設處機構職能分開，有的分設城市工作處和農村工作處；哈爾濱市增加民政局內設機構和人員編制，提高主要領導配備級格。

2.規範社區工作人員的選拔培養和使用管理。按照每300戶配置一名社區工作者的標準，覈定全市社區工作人員編制，並由街道和區民政部門申報，市民政局和財政局審覈把關，對社區工作者人員職數實行定崗定編。規範社區工作人員進入渠道，取消各部門在社區設立的各種專業性和公益性崗位，統一納入社區專職工作者管理，並參照事業單位人員招聘辦法，以區市縣爲單位，定期組織公開招聘、集會考試、擇優錄用。實行任職資格制度，凡進入社區人員，事先必須參加國家社會工作職業水平考試或市民政部門組織的社區工作者專業培訓，經考試合格後取得國家社會工作職業水平等級或市社區工作者任職資格證書的，方可競選社區居委會成員或應騁社區專職工作者。加快推動建立市、區社會工作者聯合會，作爲以社區工作人員爲主體的服務性、公益性、互助性社會組織，承擔全市社區工作者專業化培訓和規範化管理職責。依託市、區社會工作者聯合會，搭建統一的社區工作者使用管理、權益保障和社保繳費平臺，切實落實“五險一金一費”等社會保障待遇。

3.理順社區各類組織之間的工作關係。針對社區工作內容多、範圍廣、服務性強、經費保障不足等問題，全市統一部署成立社區公共服務站，在社區黨組織和居民委員會統一領導和管理下開展工作，積極推動建立社區黨組織、社區居委會和社區公共服務站“三位一體”管理模式，進一步理順政府、社區居委會和社區工作站的關係，促進社區更好地履行自治職能，爲居民羣衆提供更優質的服務。

4.建立社區工作準入制度。深入研究社區在社會管理中的職能、地位和作用，進一步明確其工作職責，凡市、區政府各職能部門、羣團組織需要進駐社區並由社區承擔或協助完成的工作，必須向各級社區建設協調機構提出申請，經批准後進入，不得直接向社區佈置任務。凡在正常工作之外需社區協助完成的工作，應與社區協商，按照工作量大小、難易程度和時間長短確定經費標準，認真實行“權隨責走，費隨事轉”，給予社區適當的財力、物力，在“工作進社區”的同時將資金、設施、服務落實到社區。

5.完善社區建設相關政策。認真貫徹落實黨的十八大精神，按照中辦發[2010]27號《關於加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》和遼委辦發[2012]31號《關於進一步加強城市社區居委會建設工作的意見》等文件要求，結合我市實際，以市委、市政府名義出臺《關於加強城市社區居民委員會建設工作的意見》，進一步明確我市城市社區建設的指導思想、基本原則、工作目標和主要任務，理清社區建設工作思路，完善領導機制、工作體系、運行機制和保障措施，推動全市社區建設工作健康發展。研究制定《大連市社區工作者管理辦法》，全面規範我市社區工作人員任職資格、選聘錄用、教育培訓、福利待遇、考覈獎懲等，促進社區工作者隊伍職業化、專業化和規範化建設。