關於規範舉債融資機制防範化解債務風險的調研報告

關於規範舉債融資機制防範化解債務風險的調研報告

2018年4月下旬，省財政廳調研實踐組圍繞“規範舉債融資機制、防範化解債務風險、打贏三大攻堅戰”的總目標，先後深入F市FP經濟開發區煤基新材料產業園區、盈田工業園、潁新安置區，實地調研污水處理及再生水回用工程、道路建設、潁新安置區二期工程等項目，與市、區兩級財政和城投公司負責同志座談交流，詳細瞭解情況，聽取意見建議。通過看聽問訪，摸情況、把脈搏、找短板、議對策。

一、調研地區的基本情況

（一）全省政府債務總體狀況。截至2017年底，全省政府債務餘額5823.4億元，比2016年增長9.5%。從債務層級看，省本級政府債務餘額362.9億元，增長3.9%；16個市本級政府債務餘額2961.9億元，增長8.5%；76個縣區政府債務餘額2498.6億元，下降0.2%。從風險指標看，根據2017年全省地方一般公共預算收入和政府性基金收入增幅測算綜合財力，截至2017年底，全省政府債務的債務率約爲58.2%，比全國地方平均水平80%低21.8個百分點，比財政部確定的風險警戒值100%低41.8個百分點。綜合判斷，我省政府債務基本適度，風險總體可控。

（二）F市FP區政府債務狀況。截至2017年底，F市FP區政府債務餘額17.9億元，該區經省政府覈准的政府債務限額爲21.3億元，債務餘額低於債務限額。此外，區城投公司按照區政府部署要求，實施了一批利長遠的基礎設施建設項目，如區政府正在推進的煤基產業園污水及再生水回用項目、現代農業科技園項目等財政部PPP示範項目，形成了一定的隱性債務，需要未來年度使用財政資金償還。

（三）部分其他縣區政府債務狀況。爲全面掌握情況，調研組創新調研形式，擴大調研範圍，綜合考慮地域、發展水平和風險狀況等因素，選擇壽縣、定遠縣、金寨縣、太湖縣、旌德縣等五縣開展書面調研，總結做法經驗，徵集意見建議。從書面調研情況看，截至2017年底，上述五縣政府債務管理政策落實較好，債務餘額均未超過覈定的債務限額，債務風險可控。在政府債務之外，各縣也因PPP項目或其他公益性項目建設形成了遊離於監管之外的“隱性債務”，需要地方政府使用財政資金償還，但總量較小，財力基本可以承受。

二、我省加強政府債務管理的主要做法

（一）建章立制，着力夯實管理基礎。新預算法實施以來，我省認真貫徹落實《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）要求，省委、省政府相繼出臺《安徽省紮實推進供給側結構性改革實施方案》（皖發〔2016〕21號）、《關於加強地方政府性債務管理的實施意見》（皖政〔2015〕25號）、《安徽省人民政府辦公廳關於印發政府性債務風險應急處置預案的通知》（皖政辦祕〔2017〕10號）等一系列規範性文件；成立了以省委書記、省長爲組長的安徽省防範化解重大風險工作領導小組，成立以省長爲組長的安徽省政府性債務管理領導小組；以省政府辦公廳名義印發《關於規範政府舉債行爲防範金融風險的通知》，從嚴控政府債務增量、嚴禁新增各類隱性債務等方面提出我省貫徹落實措施。同時，省財政廳先後制定印發了政府性債務預算管理、限額管理、風險預警考覈等配套管理辦法，初步構建我省政府性債務管理的制度框架。

（二）規範舉債，着力降低融資成本。從2015開始，我省探索建立以地方政府債券爲主體的舉債融資機制，規範政府舉債行爲。2015年-2017年我省累計發行政府債券4443.5億元，其中：新增債券1421.6億元，爲擴大政府有效投入提供了低成本資金來源；置換債券3021.9億元，三年累計減輕市縣政府付息負擔近400億元，將存量的短期、高息債務轉化爲長期、低息債券，不僅降低了債務成本，也優化了債務的期限結構，爲促進全省經濟社會平穩健康發展起到了積極作用。

（三）限額管理，着力硬化預算約束。截至2017年底，財政部批准我省政府債務限額爲6622.1億元，我省政府債務餘額未突破財政部批准的限額，爲爭取新增債券額度創造了有利的條件。2015年以來，財政部分配我省新增債務限額逐年大幅增加，2015-2017年分別分配275億元、470億元、728億元，2018年達到1007億元。同時，省財政按照因素法做好新增債務限額分配工作，將預警結果和分配市縣新增債券額度掛鉤，對被風險預警和風險提示的市本級和縣區分別按照分配額度的10%和5%進行扣減；及時向省人大常委會提請辦理預算調整手續，按要求將新增債務全部納入預算管理。

（四）動態監測，着力排查風險隱患。對各地政府性債務風險進行動態監測、評估和預警，督促指導被財政部風險預警或提示的地區覈查債務情況，分析風險原因，切實降低債務風險。加強對債券資金使用的監測，會同財政部駐安徽專員辦組織開展置換債券資金使用情況自查、覈查，以省政府名義對存在問題的市縣通報批評，督促限期整改；開展新增債券資金績效評價工作，進一步強化支出責任和效率，切實提高債券資金使用效益。堅決制止違法違規舉債擔保行爲，依法界定地方政府債務邊界，推進融資平臺公司市場化轉型和融資，嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資。

（五）嚴格考覈，着力強化底線意識。印發政府性債務管理考覈辦法，進一步強化對出現政府性債務風險事件的懲戒，對“不顧地方實際，大肆舉借債務，通過債務資金搞政績工程、形象工程”、“盲目鋪攤子、上項目，最後拍拍屁股走人，留下一堆後遺症”等行爲“零容忍”。按照省政府目標管理績效考覈工作要求，採用債務率、新增債務率、逾期債務率、隱性債務率等風險指標，逐年對16個市量化評分，引導地方政府牢固樹立債務風險底線意識，進一步壓實各級各部門的管理責任。

三、防範債務風險面臨的挑戰

（一）政府市場邊界不清晰。新預算法和國發43號文實施後，在舉債“前門”打開的同時，“後門”並沒有及時堵上，一些地方政府仍不同程度繼續使用原有渠道舉債，或者利用針對企業或建設項目的金融創新產品進行政府融資。一些金融機構特別是政策性銀行在向地方民生項目提供融資時，要求財政部門或人大機構出具擔保函、承諾函，政府支出範圍和標準缺乏明確規定，在政府債券之外形成新的隱性債務。

（二）財政償債缺乏後續財力。由於中央和地方事權與支出責任不匹配，地方政府財權少、事權多，縣區財政在剔除促發展、保民生以及中央各類政策、項目配套資金等支出後，能夠安排用於償債的資金極爲有限。地方政府償債資金來源主要依靠土地出讓金收入和“借新還舊”，不能穩定保障償債需要。另一方面，我省2015年開始自發自還政府債券，2018年進入集中還本期，初步測算，2018年全省共需安排460億元財政資金用於償還到期債券本息，財政償債壓力巨大。

（三）財政管理體制不順暢。現行財政結算體制，一些縣區土地出讓收入要向市財政上解，年終結算時再予返還。以本次調研某縣區爲例，2017年財政收入約16億元，但需要向市級上解3億元，佔全部收入近20%；同時，該區積極響應市政府號召，推進實施拆違拆舊、城鄉環境整治、綠化提升、工業轉型升級、全民招商五大專項行動，2018年建設性投入預計支出172.5億元，但匡算可籌集的建設性財力僅80.1億元，財力收支差額達到92.4億元。“抽血式”財政體制導致財力上移、債務下沉、風險錯配。

（四）財政收支矛盾突出。當前政策規定，今後政府性投資資金渠道只能從財政安排預算資金、發行新增債券和在財政可承受能力範圍內通過PPP方式規範運作而來，不規範的政府購買服務和PPP模式將被禁止，地方政府性投資將回歸財政，導致財政剛性支出只增不減。另一方面，受當前宏觀經濟形勢及實施減稅降負政策影響，財政增收壓力加大，財力增長有限，無法實施更多的新建項目。

（五）少數地方黨政負責同志政績觀偏差。少數地方黨政主要負責同志難以抑制舉債投資衝動，發展過度超前、仍然寅吃卯糧，超財政承受能力鉅額融資鋪攤子、上項目；有的抱着“新官不理舊賬”或“幹完任期拍拍屁股走人”的心態幹事，影響了地方政府信譽，損害了黨和政府在人民羣衆中的形象；有的地方預算約束軟化，政府投資項目資金來源審覈把關不嚴，不充分考慮政府還款能力，上有政策下有對策，打政策“擦邊球”，導致隱性債務“雪球”越滾越大，風險持續聚集。

四、對策和建議

（一）進一步發揮規範舉債融資對經濟社會發展的促進作用。認真貫徹A新時代中國特色社會主義經濟思想，抓好省委經濟工作會議和全國財政工作會議任務落實，進一步發揮政府債務管理在推進供給側結構性改革中的積極作用，同時防範化解財政金融風險，爲改革發展穩定保駕護航。

（二）進一步健全以政府債券爲主體的舉債融資機制。堅持“開前門、堵後門”，健全以政府債券爲主體的政府舉債融資機制，積極爭取新增債券額度，依法設置政府債務的“天花板”,推進政府專項債券改革，全面完成存量債務置換，進一步規範政府舉債行爲。同時將政府債務全部納入一般公共預算和政府性基金預算管理，堅決防止政府債務遊離於預算之外。

（三）進一步化解隱性債務風險。按照中央的時間安排，以及全省經濟工作會議提出的堅決打好市縣政府隱性債務清理戰、堅決打好隱性債務存量穩妥處置戰、堅決打好隱性債務增量嚴控戰“三大戰役”工作任務，制定加強隱性債務風險防控的工作方案，明確我省推進工作的時間表、路線圖，進一步細化分解工作任務，制定年度工作計劃和階段性工作規劃，確保各項任務要求全面落實到位。

（四）進一步推進融資平臺轉型。鼓勵融資平臺公司市場化融資，推廣應用政府和社會資本合作（PPP）模式，支持利用政府購買服務預期收益質押融資，分類推進融資平臺轉型，依法釐清政府債務與企業債務邊界，防範融資平臺公司違法違規或變相舉債。

（五）進一步強化監督考覈問責。加強人大對同級政府舉債的審批監督，嚴格將舉債規模控制在上級下達的債務限額內。加強政府性債務風險預警動態監測，將債務率等債務風險指標以及遏制隱性債務增量、化解隱性債務存量情況納入省對市縣政府目標管理考覈體系。建立地方政