農村婦女土地權益維護調研報告

農村婦女土地權益維護調研報告

市婦聯

一、前言

2013年12月18日，全國婦聯黨組書記、副主席、書記處第一書記宋秀巖到益陽就確權頒證過程中農村婦女土地權益狀況進行調研，並鼓勵我市在這個問題上深入探索、先行先試、在一些領域上取得突破。市政府於12月24日召開了專題協調會進行了專題部署。我們通過採取調查問卷、電話隨機抽查、赴各區縣市實地調研、個案分析等，瞭解了我市農村土地確權頒證中婦女權益現狀及相關情況，針對主要的侵權現象，分析產生原因，探索解決辦法，整理形成了調研報告。

二、現狀與分析

本次調查問卷共有7個區縣市，13個鄉鎮，1300個村組，2424名農村婦女參加，從調查數據來看，年輕的或外出或沒有參與，20—30歲人員只佔到9.8%，真正在家的或願意配合調查的農村婦女則以40—50歲人員居多，佔到44.2%；國中及以下學歷佔74.6%，高中及以上學歷的僅614人，佔25.4%。

通過對調查問卷進行面上分析，我們認爲：

1.土地依然是婦女賴以生存的基本生活資料。隨着社會經濟的發展和城市化進程的加快，越來越多的農村男性外出務工，使得大批農村婦女承擔起了家庭生活和農業生產的重任。被調查的2424人中，家庭婦女人數1873人，佔到77.3%；無固定收入來源的1800人，佔74.3%，月收入500－3000元的336人，佔13.9%，而3000以上的8人，僅佔0.3%；土地收益佔家庭收入的比重30%以上的佔50.9%，所以，土地收益仍是農村婦女生活的主要來源之一。

2.對農村婦女享有的土地權益認知率低。調查顯示，“村民大會或者村民代表大會多數通過剝奪或者限制出嫁女及其配偶、子女的權利的做法，您認爲”來看，“認爲不合理且不合法”的佔到了73.2%，這就說明，絕大多數還是有正義感的、有法律意識的，但是，對於實際操作中執行的有關政策並不瞭解。比如表2—2.1、2.2，對於出嫁女或出嫁女離婚後在土地權益方面的瞭解，分別有33.7%、24.2%的人根本就不清楚。甚至還有15.5%的人不希望將婦女的姓名加入到共有人欄目中。從調查結果來看，對婦女的普法教育依舊任重而道遠。

表2—2.1     您是否瞭解本村出嫁女土地權益的規定或慣例

表2—2.2    就您所知出嫁女離婚後土地權益受到何種影響

表2—2.3   在農村土地確權頒證過程中您是否希望婦女享有共有權益，將婦女的姓名加入到共有人欄目

3. 農村婦女對土地權益期望值較高。雖然“在被告知、參加過關於土地分配問題的村民大會”一欄中，被告知的78.7%中就有34.5%的未參加，還有21.3%的沒有被告知，主動或被動放棄了自己的權益；但從表2—3.1、3.2來看，對於被告知的權益，絕大多數婦女期望值還是很高，89.2%的期望將自己的姓名加入到土地承包經營、宅基地權證共有人欄目，戶名明確爲夫妻雙方；89.4%的認爲在土地收益歸屬和處置應實現夫妻共享，期望集體土地收益權、分配權實現男女同權。

表2—3.1 您是否期望將婦女的姓名加入到土地承包經營、宅基地權證共有人欄目，戶名明確爲夫妻雙方

表2—3.2   土地收益歸屬和處置應實現夫妻共享，您是否期望集體土地收益權、分配權實現男女同權

4. 村規民約在土地權益分配中起決定性作用。近十年來，隨着城市建設和城鎮開發的加快，大量農村集體所有的土地被國家徵用，在處理與徵拆相關問題時，村規民約的執行很大程度上保證了此項工作的順利開展。但是，也還有一些地方的村規民約因世俗觀念的偏差，導致“出嫁女”、“農嫁非”、離婚或喪偶婦女等特殊羣體分不到土地或無法獲得相關權益。數據顯示，72.4%的在婚前原戶口所在地沒有或雖然有但已經喪失相關權益的，而對於出嫁女離婚後的土地權益，參與調查的婦女認爲，45.5%的完全或部分喪失（前表2—2.2）；另外，從表2—4.1來看，80.8%能享受到土地及相關收益的原因，也是因爲戶口已經遷入，還有19.2%或因離婚被收回、或因當地風俗、或因戶口性質或其他原因沒有享受到。而且，正如表2—4.2，即使戶口已經遷入，也仍有26.5%的人與本村人在土地分紅時有差異或沒有分紅。

表2—4.1    表現在有無土地及相關受益、原因

表2—4.2   和本村人土地分紅有無差異

 5.農村土地確權頒證中婦女權益受到侵害的主要方面。農村婦女在出生或婚姻變動（含結婚、再婚、離婚、喪偶）時，往往會在土地承包權、宅基地分配、徵地補償款、集體經濟收益等分配時權益受到侵害。從數據來看，有23.6%認爲其土地承包權得不到落實，11.8%的認爲其宅基地分配權上受到了侵害，分別有16.3%、18.5%、3.7%、26.1%在徵地補償款分配、集體福利、股份分紅、其他等方面不同程度地受到了侵害；而當家庭成員發生變化或婚姻狀況變化後，44.3%的婦女及子女土地權益有影響或被剝奪情況。

表2—5.1    以下五種權益中您自己在哪些方面受到了侵害

6.農村婦女土地權益受到侵害後的維權途徑。儘管農村婦女土地權益遭受侵害後有一定的自我維權意識，大多數會選擇一種或多種方式進行維權。但是，由於婦女主要是通過村委會宣傳知曉相關法律法規，獲得信息的渠道較窄，而且一旦發生侵權行爲時，因爲沒有或不清楚專門的調解、仲裁機構，許多土地權益受侵害的農村婦女求助的主要方式還是村委會來解決。調查顯示，知曉出嫁女權益相關法律、政策規定的途徑，52.4%來自於村委會宣傳，法制宣傳僅佔7.1%；62.6%的沒有或不清楚當地村委會或政府有沒有提供調解機構以處理出嫁女土地爭議問題；而85.7%的在土地權受到侵害後選擇村委會解決，也有3.0%的不予理會。

表2—6.1    知曉出嫁女權益相關法律、政策規定途徑

表2—6.3    土地權受侵害後尋求幫助方式

三、困境和原因

根據市政府統一安排，市婦聯與市經管局、民政局組成的聯合調研組，分兩組深入赫山區、資陽區、桃江縣、沅江市對我市第二輪土地確權頒證中農村婦女權益現狀進行了實地調研，並對個案進行了分析。同時，在收回的調查問卷的基礎上，對每個區縣市隨機抽取2名對象進行了電話深入訪談，每名訪談對象訪談時間約10分鐘左右。根據各方情況綜合，我市農村婦女土地權益的維護工作還存在諸多客觀困難和原因：

1.農村婦女自身土地權益意識淡薄。從調查問卷及電話抽查中發現，對於土地的權益，農村婦女自身並沒有得到重視。比如，在對南縣問卷調查的電話抽查中，就有這麼一情況。該對象屬男到女家，戶主爲男方，她明確表示在土地確權頒證時沒必要將妻子的名字一併寫上，只要有戶主的就行了。在其他區縣市電話抽查中，也存在這樣的回答。在桃江座談調研中，灰山港鎮種糧大戶劉崢嶸說，老家原在安化縣，由於當地的村規民約規定“土地承包政策30年不變”，她出生時和嫁到桃江後均沒有趕上土地調整，所以，在孃家和婆家也就都沒有分到過土地，直到今天座談會才意識到，雖然自己是種糧大戶、土地流轉的大戶，但卻沒有真正屬於自己的一份土地。

分析原因，主要有這麼幾點：一是受傳統觀念的影響。在農村，男尊女卑思想依然嚴重，有些甚至根深蒂固。按照傳統的“男主外，女主內”思想，目前中國農村家庭中一般丈夫是戶主，家中的大小事宜都是戶主當家，所以對於自身應該享受的土地權益不甚瞭解或根本沒想過要去了解。二是對權益知曉途徑和程度的有限性。從我們的調查問卷及電話抽查中不難發現，農村婦女對於土地權益的知曉途徑主要是村委會，在實際中也是如此，除非涉及到自身利益，否則一般情況下，沒有人願意主動地更多地關注，大部分農村婦女不瞭解本村或本組的村規民約。三是忽視婚姻可變性。當家庭基本穩定時，土地及由此衍生的相關權益不會受到影響，而一旦離婚時，很多婦女往往並不把土地視爲自己的財產權益，在分割財產時也很少提出對土地的要求。離婚以後，大部分農村女性也就自動放棄了這部分土地，很少知道依法保護自己的合法權益。四是土地價值凸顯過程的漸進性。早些年，一些土地不值錢的地方，土地根本沒有人想要，但隨着現代社會的發展和城鎮化進程的加速，大量農村集體所有的土地被國家徵用，土地價值也日漸顯現出來。五是對自身維權能力及獲得支持的不自信。因爲目前絕大多數的婦女土地權益侵害來自於其所在的村莊或家庭內部（孃家或婆家）的行爲，所以她們無論是向村集體還是家庭要權，都將得罪村裏或家庭其他成員，也必然勢單力薄缺乏社會支持。因此，一般情況下，大多數婦女只能選擇沉默，而且，從權益流失到主張權益，通常有一定的時間間隔，大多數認爲時間、精力上耗不起，被迫放棄了維護自身權益的權利。

2.農村婦女土地權益獲得的障礙。村規民約的過於強大和不規範、不統一。在參加座談調研的所有人中，無一不認爲村規民約是當前農村婦女權益受到侵害的根源，因村規民約就土地分配等方面各地沒有統一的標準，執行不一，往往導致農村婦女因婚姻變動時，本人或及其子女享受不到應有的權益。如南縣南洲鎮長興橋村熊某1983年7口人分得責任田13畝，現5個兒子均結婚生子，新增人口中不但孫子（女）沒有分到田土，5個兒媳婦也沒有分到1分土地。該村組就是以村規民約規定，“土地已按原人口數平均分配完畢，國家有政策：增人不增地，減人不減地，而且外地媳婦土地不可能隨人口帶來”爲由拒分田土。並且在確權時，她們也沒有作爲共有人進行登記。農村大姓、大族勢力的干預。在沅江調研時，沅江市經管局副局長彭正良結合多年的工作經驗談到，“村民自治制度是保障村民民主權利的一項政治制度，但是在現在的“熟人社會”、“人情社會”的環境下，村民自治很容易異化爲侵害婦女權益的合法載體，村委會決策的執行和生存很大程度上依賴於村內大族、強人或能人的參與和支持，在一些少數人或弱勢羣體的利益等問題上，往往犧牲少數人或弱勢羣體的利益，或者以少數服從多數、村規民約爲藉口來決定事務”。 2013年桃江縣沾溪鎮杉木村有一案例，該村殷某與丈夫離婚後，自已及兩個子女三份田土林都在丈夫名下，離婚時也沒有就田土林進行分割，現在想要將這三份屬於自已及子女的田土林要回。經多部門協商，可是還是因前夫家族勢力較大致使調解一直未成。村級“四位一體”權力體系中話語權的微弱。正如赫山婦聯調研後提出，當前農村，女性參政比例偏低，婦女進村支兩委、村民代表會、村民議事會的很少，有的甚至沒有。沅江組織部的同志發言時也指出，村級議事會、監事會一般爲15人左右，但女性可能就只有1人，在成員的結構上，雖然要求有女性代表，但是沒有具體比例要求。女性的話語權、婦女的利益和訴求難以表達，婦女在利益分配中處於不利地位。

3.農村婦女土地權益體現不到位、不規範。《農村土地承包法》第六條規定，農村土地承包，婦女與男子享有平等的權利，承包中應當保護婦女的合法權益。桃江法院在建議中就提出，如果夫妻雙方能各持一份權證的話，在處理此類案件時就不會因爲沒有證據而無法裁定，從而能從源頭上更好地確保農村婦女的土地權益。

在土地經營權流轉時婦女權益基本沒有體現。桃江兩型區負責人介紹說，在土地流轉合同中，設有受益人信息一欄，但實際操作過程中，受益人信息全部填寫了的不到一半，而正式簽訂流轉合同時，往往是家庭成員中一人簽字即可，並沒有要求夫妻雙方簽字方有效。

4.農村婦女土地權益極不穩定。當前農村人口的流動性已大大增強，農村家庭的穩定性也在減弱，所以農村婦女土地權益也隨之不穩定。主要體現在“出嫁女”、“離婚、喪偶或改嫁”、“外出務工後返回”、“農嫁非”、“倒插門”等，她們或因婚姻或戶籍或人員流動的變化，權益也在隨之受到變化。在土地延包過程中各地執行標準不一，有的地方實行3—5年或5—10年一次“小調整”，有的地方執行的“保持土地承包關係三十年不變”、“增人不增地、減人不減地”的政策，且大多數村民小組沒有預留機動地，一部分婚變的婦女及子女土地權益因此而得不到保障。例如資陽區長春鎮東香村的廖某，戶口一直在孃家（長春南豐村）。現南豐村土地徵收補償費用分配（每人1萬5千元左右），就沒有她的份，而她在夫家並未享受分配田土。

那些棄耕拋荒外出務工後返回的，也因爲有的是村組已重新分配，有的是代耕者新增了人口應當進田，土地沒法收回，這種情形在南縣十分普遍。據南縣經管部門統計，該部門和鄉鎮司法部門每年接待類似糾紛和上訪達1000餘起，這些矛盾大都無法解決，有的在兄弟姐妹之間土地糾紛也難達成協議。

5.農村婦女土地權益維權艱難。鄉鎮基層組織不作爲、難作爲。農村婦女土地權益問題屬於村民自治範圍內的事項，在處理農村婦女土地被侵權時，鄉鎮基層組織也很棘手，一般是將問題交由村委會自行處理或司法組織協商處理，如遇村規民約條款與憲法、法律、法規和國家的政策相牴觸，鄉鎮也只能是向羣衆宣傳解釋，主張要求依法辦事，做村民思想工作，如做不通，也不能要求村組強制執行。信訪進入“死循環”。信訪部門接到此類問題上訪時，一般的處理方式是通知所在鄉鎮處理，鄉鎮則通知所在村委會處理或組織協調處理，但是不能強制執行，而一旦協調不成，土地權益受到侵害的婦女又會再次上訪。這樣，也就形成了“死循環”。仲裁機構的缺失。《中華人民共和國婦女權益保障法》第五十五條規定，“受害人也可以依法向農村土地承包仲裁機構申請仲裁”，然而，到目前爲止，全市還沒有一個規範運行的土地仲裁機構，沅江市已率先成立了土地爭議仲裁機構，但人員尚未到位因而尚未運行。訴訟的受理難、審理難、執行難。據調研瞭解，人民法院一般依據最高人民法院《關於審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條第二款規定（即集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權提起民事訴訟的，人民法院應當告知其向有關行政主管部門申請解決。）不受理。且座談中法院的同志認爲：對於土地是物權還是債權，目前法律沒有明確界定，法院處理離婚案件時，對土地也沒有作爲一項財產權益提出進行分割；再加上近幾年的土地糾紛呈現出羣體性、複雜性、多樣性的特點,一案涉及到人員少則幾戶到十幾戶，多則幾十戶甚至上百戶，社會影響極大，處理時稍有不慎，就會引起羣體性上訪，引發農村的不穩定。且在案件審理過程中，受害者往往也難提供諸如權證或分配方案等原始證據；在執行時，也往往因爲被執行人是村組集體非個人，若強制執行，勢然要求每個承包戶退出一部分田地，這在實踐中根本行不通也無法操作。沅江法院最近審理的李某訴某村委會承包經營權糾紛一案就是如此。

四、對策及建議

近年來，隨着經濟的發展，我市工業化和城鎮化進程加快，農村婦女在土地承包權、土地流轉、土地補償金以及宅基地、房屋拆遷補償中的權益問題更爲突顯。

2014年中央一號文件《關於全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》指出：“在堅持和完善最爲嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地佔有、使用、收益流轉及承包經營權抵押、擔保權能。穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。”這賦予了包括婦女在內的農民更多的財產權益，因此由土地承包經營權衍生的各項經濟權益將不斷凸顯，各類農村婦女土地權益矛盾與糾紛也將不斷涌現。由此導致的一系列後果是：婦女平等的村民待遇被剝奪，嚴重影響婦女在家庭和村組中的地位，婦女侵權問題得不到解決，又嚴重影響法律權威和政府公信力，涉及較大羣體的案件甚至會影響到社會的穩定和和諧。努力使我市農村婦女與男性一樣平等地享有土地權益，是推進一項關係面廣的系統工程，需要市委、市政府的高度重視，需要各有關部門的共同參與、大膽創新、探索前行。

（一）建議建立切實可行的政策機制

建議我市儘快研究出臺農村集體經濟組織成員資格認定的相關意見或制定出臺村級集體福利分配的實施細則，明確集體經濟組織成員資格的獲取條件、程序和申訴途徑，使基層政府和組織在集體經濟組織成員資格認定上有所遵循，確保村級組織在法律、政策許可的範圍內行使自治權，從源頭上保障農村婦女應有的權益；加強對村規民約的規範和督查，依法監督、審查村民自治的具體內容，對於與國家法律相牴觸的村規民約、村民委員會決議及時責令其糾正，逐村修訂完善男女平等的村規民約，對重點侵權案件進行調研督查。同時調研中不少同志反映，在實際維權中遇到不少問題涉及法律、法規和制度，有些需要在宏觀層面和國家層面進行完善和推動，或至少需要在省級層面完善和細化，建議市委、市政府在推動我市農村婦女土地權益維護工作的同時，推動更高層面對現有散亂的有關農村婦女土地權益保護的法律規定進行整合和系統化，形成較爲完整的法律法規政策體系。

（二）建議建立齊抓共管的合作機制

農村婦女土地權益問題原因複雜，涉及多部門、多環節，只有建立政府統籌協調、職能部門合作、上下聯動的工作機制，才能確保農村婦女土地權益的確認、賦予和實現。各級婦聯組織要加大對婦女土地權益知識的宣傳普及，利用電視、網絡、宣傳欄、手機短信、微信等載體讓婦女羣衆知曉自身權益，讓基層組織尊重維護婦女權益。要加強與公、檢、法、司、民政、經管等部門之間的聯繫與協作，將面向婦女兒童的法律服務、法律援助、法律支持及民政救助等貫穿到司法、執法全過程。要依託“婦女之家”在各鄉鎮村設立婦女維權工作站，及時幫助處理婦女糾紛。各級農村工作部門要儘快建立完善農村土地權益糾紛的仲裁機構，安排指定專門的婦女農村土地權益糾紛調解員。進行農村婦女土地權益糾紛仲裁典型成功案例的宣傳、推廣和統一參照，探索家庭成員土地權益份額的流轉形式，探索建立農村土地糾紛貨幣化補償標準和調解機制。各級組織部門要加強對鄉（鎮）、村（支）“兩委”換屆的領導、換屆方案的審查、備案和監督力度，確保鄉鎮婦聯主席進班子和每個鄉鎮有一個以上村支兩委主職由女性擔任。明確在村議事會、監事會班子中女性代表比例達30%左右，在“四位一體”中擴大女性話語權。各級經管部門要規範確權頒證程序，設立固定工作環節進行婦女土地權益提示和徵求意見，採取有力措施提高共有人中婦女登記的比例。要完善信息採集，在土地承包經營權證發放時，探索向女性當事人發放相關權證資料。設立固定工作環節進行土地流轉婦女權益提示和徵求意見，提高受益人中婦女登記比例，明確必須由夫妻雙方共同簽字生效。探索離婚、喪偶、改嫁婦女權益份額分割、流轉形式，變更登記的流程和權證確定。各級國土部門要在房地兩證確權頒證中，設立固定工作環節進行婦女土地權益提示和徵求意見，將夫妻雙方設定爲共有權益人，並探索向女性當事人發放相關權證。探索離婚、喪偶、改嫁婦女土地權益變更登記的流程和權益分割的權證確定，建立當事人在家庭成員變化時土地權益變更事項的規範、簡化辦理制度。各級民政部門要探索出臺村規民約的規範性樣本，建立健全村規民約的備案、審查和糾錯機制。實行村規民約由鄉鎮民政所審定、向縣級民政部門備案制度。加強對與國家有關法律相牴觸的村規民約、村民代表會議或村民大會決議的清理，對以“村規民約”有規定爲由，侵害農村婦女土地承包權益的現象要堅決予以糾正。在結婚和離婚登記時設立包括婦女土地權益在內的權益提示環節，辦理離婚時指導對包括土地權益在內的權益分割。各級信訪部門要探索農村土地糾紛信訪調解處理規範性工作流程和工作機制、對調處結果進行跟蹤，化解農村婦女土地權益信訪積案。各級法院要探索農村婦女土地權益案件以民事案件立案，着重主張調解方式處理婦女土地權益糾紛案件，努力將矛盾化解在訴訟程序之前。探索案件判決的多種執行方式，在對土地承包權益的具體分割上，體現適當照顧女方的原則。注重蒐集典型案例和案件審理中的難點和困惑，形成司法建議，爲進一步完善法律法規、出臺相關政策向上級法院和有關部門提供決策參考。各鄉鎮要加強對村規民約的審定和監督修訂，建立鄉鎮調解婦女土地權益糾紛案件第一責任主體的制度，提高依法調處案件的有效性。各村要探索本村婦女土地權益糾紛由議事會專項議決，對於損害農村婦女土地權益的矛盾糾紛及時化解。

（三）建議建立農村部門牽頭、婦聯及相關部門配合的試點機制

深入調研只是我們對現狀有更深入的瞭解、對問題有更多的把握、但對解決問題還只是一個起點。要在個別領域先行先試、採取建設性的措施、循序漸進地具體推進，纔可能取得實際的成效。建議建立農村部門牽頭、婦聯及相關部門配合的試點機制，由農村部門統籌協調，各部門根據各自工作職能，圍繞全面推進農村婦女土地權益保障工作，出臺本部門、本系統的工作方案，制定操作性強、切實可行的試點工作措施和步驟。同時，在深化農村改革和推進我市土地確權頒證中加大婦聯、民政等部門參與力度，充分徵求和吸納有利於維護農村婦女土地權益的意見建議。再要根據工作基礎和工作條件，在全市確定一至兩個縣或鄉鎮開展試點，輻射帶動。要在試點的基礎上將好的經驗、作法進行總結提練，對各項政策措施進行修訂、完善，形成我市在維護農村婦女土地權益上的典型模式和作法。