不動產統一登記的“難題”和“算法

不動產統一登記的“難題”和“算法”

2015年3月1日《不動產登記暫行條例》頒佈實施，全國不動產登記工作轟轟烈烈的開展起來，我市不動產登記中心於2016年9月28日掛牌，成立之初，因分散登記造成遺留問題大規模的爆發，主要是房地主體不一致、房屋土地用途不一致等問題按照現行不動產統一登記的政策要求，已經無法正常辦理業務，導致不動產登記投訴激增，加上登記業務處於摸索階段、受理時間太長，甚至出現了凌晨排隊等極端現象，給不動產登記工作帶來很大的被動。就在焦頭爛額、一籌莫展之際，濟寧市人民政府及時制定了工作措施，解了燃眉之急，與2017年6月26日出臺了《濟寧市人民政府關於不動產登記若干歷史遺留問題的處理意見》（濟政字〔2017〕73號），該文件主要解決了分散登記時遺留的房地主體不一致的問題，採取分三類情形進行化解。一、依法取得城鎮性質的房屋所有權證書，未查到土地權屬來源文件的，不動產登記機構權籍調查後，按現房屋權利人擁有劃撥建設用地使用權和房屋所有權予以登記；二、依法取得城鎮性質房屋所有權證書，土地有劃撥權屬來源文件未辦理劃撥土地使用權證的，或者已辦理國有劃撥土地使用權證但未進行分割的，按現房屋權利人用於國有劃撥土地使用權及房屋所有權予以登記。原開發建設單位的劃撥土地使用權證書應予收回，無法收回的由不動產登記機構公告後予以註銷。三、非開發建設單位依法取得房屋所有權證書，原開發建設單位已辦理國有建設用地使用權證書，因提高容積率、改變土地用途、欠繳稅費、超佔國有建設用地、土地設定抵押權、存在查封等原因未進行土地分割，不動產登記機構可以按原登記狀態予以登記。

根據文件有關規定，在全面摸清我市存量房市場的基礎上，深入分析了問題原因，制定了有力的化解措施，下大力氣重點突擊解決了二個方面的問題：一、兗礦集團有限公司做爲我省的重點企業，原公有存量成套住房有3萬餘戶，且因煤炭行業人員流動頻繁造成兗礦集團有限公司職工公有住房辦證需求佔比較大，經與兗礦集團有限公司多次溝通，覈實摸清了該集團各公有住房小區均已辦理劃撥土地使用權證書，亂麻需快刀，登記中心與兗礦集團積極對接、協同推進，利用1個月的時間對集團住宅小區突擊進行了住宅小區土地分割。二、集中對我市無土地權屬來源的老舊住宅小區，採取由政府購買服務方式集中開展權籍調查，並在小區現場和不動產登記中心網站公示勘測定界圖，經公示無異議後按該小區擁有劃撥土地使用權予以“房地一體”登記。這兩個“栓塞”的疏通，穩住了羣衆的情緒、提升了登記效率，一下子讓我市不動產登記工作走上了快車道。

靜下心來，仔細研讀濟政字〔2017〕73號文，其主要解決了已完成房屋登記的存量房的遺留問題，可以說文件本着尊重歷史的原則對該類問題應解盡解，體現了政府敢於承擔、勇於承擔的新時代社會主義精神，主要突破是：一、在無土地權屬來源的情況下對房屋佔壓範圍內的國有建設用地使用權按現狀登記；二、因分散登記造成的用途不一致、限制性條件等問題，政府本着申請人善意取得的原則，允許邊辦證邊處理。

隨着不動產統一登記、國家“放管服”改革和經濟高質量發展等工作的深入推進，企業融資難、融資成本高的問題被頻繁的提出來，不動產作爲企業融資的常見抵押物也被推到了風口浪尖，特別是民營企業遺留的房屋未辦理首次登記的問題提上了各地不動產歷史遺留問題化解的日程。民營企業房屋登記歷史遺留問題主要有2個方面：一是因企業經營等原因，企業名下土地使用權發生轉移造成的申請主體如何確定的問題；二是因檔案資料丟失、職能部門監管不到位造成的用地、規劃、建設手續不全的問題。這兩個問題均觸碰了《不動產登記暫行條例》依申請登記和嚴謹細緻的審覈要點的紅線。

2019年7月10日，山東省自然資源廳聯合省工業和信息化廳、省財政廳、省住房和城鄉建設廳、省金融監督管理局、中國銀行保險監督管理委員會山東省監管局六部門出臺了《關於加快解決民營企業土地房屋產權歷史遺留問題的指導意見》（魯自然資規〔2019〕3號），文件的出臺爲該類問題的解決提供了強有力的指導，有力解決了各職能部門、特別是不動產登記工作人員的後顧之憂，文件內容有擱置、有突破、有優惠、有懲戒，可以說是滿滿的乾貨、意義深遠。

文件指出經營性房地產不在本次解決範圍內，這是政府先易後難、遞進解決的方針策略，這更說明了下一步的解決重點在哪裏，爲下一步的住宅房屋登記歷史遺留問題文件的出臺埋下了伏筆。針對用地、規劃、建設方面材料不齊全的問題，文件爲各職能部門提供了更靈活的處理方式，特別提到了工程竣工手續可以由第三方出具房屋質量檢測報告報城鄉住房建設部門備案，這種引進第三方的處理方式首次應用與替代職能部門的行政監管結果，在我省堪稱先例。具體到不動產登記的實施，針對該類歷史遺留問題主要明確了三個方面：一是權利主體不清晰或登記申請主體與相關材料不相符的，由縣級以上地方人民政府組織相關部門進行權利主體認定；二是自然資源、住房城鄉建設、消防等部門出具的相關意見或證明等材料，可以作爲此類問題不動產登記的申請材料；三是存在房地用途不一致的問題，允許先行辦理、分別記載，隨後依法完善程序。文件還專門提到了減輕企業財稅負擔、推行續貸不動產抵押登記等優惠利企的政策，這些進一步激發了民營企業的活力和創造力，降低了企業融資成本，爲充分發揮民營經濟在推進供給側結構性改革中的重要作用提供了保障。

我市超前謀劃，積極作爲，在該文出臺前，已經成立了企業不動產登記歷史遺留問題推進組，通過部門會籤的方式共解決了58個民營企業的不動產登記歷史遺留問題。魯自然資規〔2019〕3號文出臺之後，我們嚴格落實文件要求，進一步梳理我市房屋、土地登記存在問題的企業，共梳理出12家，目前已解決9家，其餘未解決的主要原因是企業自身經營存在問題，無法承擔解決過程中企業應承擔的法定費用。現已解決的9家企業共涉及土地656.2畝、房產面積160144平方米。同時，不動產登記中心以化解問題爲抓手，優化了不動產抵押登記程序，建設不動產登記便民服務點，2019年我市所有抵押登記業務均無需前往不動產登記中心現場辦理，目前均已實現“一網通辦”，達到了不見面秒審批。

城鎮居民住房歷史遺留問題一直是各地不動產登記工作的難點、堵點，事關千家萬戶，我市該項工作的開展分兩個階段，2020年6月30日，山東省自然資源廳、山東省發展改革委、山東省財政廳、山東省住房城鄉建設廳、國家稅務總局山東省稅務局五部門聯合印發了《關於化解城鎮居民住房產權歷史遺留問題的指導意見》（魯自然資規〔2020〕3號），3號文的出臺結束了我市原城鎮居民歷史遺留問題解決的工作模式，讓我市該項工作的解決步入了“快車道”。

3號文出臺前的2018年1月，我市已經成立了國有土地上房屋登記歷史遺留問題領導小組，堅持“尊重歷史、正視現實”的原則，針對歷史遺留小區房屋登記存在的問題，不推責、不迴避，由各職能部門分類認領，在處理完存在的問題後予以解決，通過該種模式穩妥辦理了武裝部家屬院、慧海家居、宜嘉園、建業園、文聖三期等多個小區辦證問題，解決了困擾羣衆多年的“鬧心事”，贏得了羣衆滿意。

3號文出臺後的2020年9月7日，濟寧市自然資源和規劃局印發了《濟寧市處理城鎮居民住房產權歷史遺留問題實施意見》（濟自然規發〔2020〕49號，以下簡稱實施意見），實施意見要求各縣（市、區）政府（管委會）要落實屬地管理主體責任，堅持“尊重歷史、照顧現實、信守承諾、完善手續”的原則，建立工作專班，確定項目清單、建立臺賬，明確政府、職能部門、責任主體或代辦主體以及購房人在具體項目中應承擔的責任，因地制宜、分類處置，列出時間表、路線圖，對賬銷號。要求涉及的各部門敢於擔當、勇於負責，各司其職，密切配合，簡化程序，並且明確了在化解城鎮居民住房產權歷史遺留問題中，對執行縣級以上政府決定的行政行爲實行盡職免責。實施意見還明確規定了適用的範圍和條件、化解的政策和措施：

1.適用條件和範圍。適用該意見的城鎮住房產權歷史遺留問題的項目，應同時滿足：（1）在城市（鎮）總體規劃確定的城區、鎮區規劃建設用地範圍內；（2）項目相關手續不全且於2015年3月1日《不動產登記暫行條例》實施前房屋已出售的；（3）經市、縣（市、區）政府研究確認不適宜於拆除或沒收的；（4）土地、房屋歸屬無爭議的。“小產權房”以及納入《山東省爛尾工程及閒置廠房專項整治三年行動方案》的項目不適用本意見。

2.化解政策及措施。（1）明確完善項目相關手續的主體。項目建設單位存在的，由建設單位作爲責任主體。項目建設單位已終止，有聯建單位的，由聯建單位作爲代辦主體；無聯建單位但有歸屬主管部門的，由歸屬主管部門作爲代辦主體；建設單位已終止，無聯建單位且無歸屬主管部門的，由當地政府指定街道辦事處等機構作爲代辦主體；代辦主體負責按照當地政府確定的方式代爲辦理項目產權相關手續和不動產首次登記。（2）完善用地手續。對未辦理用地手續的項目，可按照項目建設時的政策規定補辦用地手續。涉及違法違規用地的，應依法依規處置後完善用地手續。（3）完善建設工程規劃手續。對違反建設工程規劃許可規定，存在擅自改變用途、超出建設工程規劃許可的範圍、超容積率、配套設施不齊全等情形的項目，當地政府可按項目建設時的有關政策標準，對項目責任主體形成違法處罰、補繳費用、補建配套設施等問題處置的文件，處置完成後，由相關部門補辦規劃覈實手續或出具符合規劃要求的意見。無法確定責任主體的由市、縣（市）政府作出具體處理意見。（4）完善工程竣工手續和消防手續。房屋工程建設因施工手續不全、施工技術資料缺失、相關建設主體缺失或不配合等原因造成不符合竣工驗收條件的，由建設單位、房屋建築實際控制人或當地政府委託房屋安全鑑定機構、具有相應資質等級的設計單位，進行工程質量安全鑑定。房屋工程經檢測鑑定滿足設計和標準規範要求的，檢測鑑定報告替代竣工驗收備案所需監督報告，有關部門依法爲其補辦工程竣工驗收備案手續。（5）妥善辦理不動產登記。明確了當地政府和相關職能部門對項目所補辦的審批手續或出具的等效文件，可作爲申請辦理不動產登記的要件和依據；依法取得商品房預售許可證的項目、經縣級以上政府批准建成的安置房以及房改售房，在購房人（房屋歸屬人）已依法履行相關義務的前提下，可實行“證辦分離”（即辦理不動產權證與補辦相關手續並行辦理）。（6）加大失信懲戒力度。在化解歷史遺留問題過程中，對拒不配合完善相關手續，影響業主辦理不動產登記的開發建設單位或個人，由行業主管部門或有關部門依法依規納入失信聯合懲戒名單，進行聯合懲戒。

依據省市有關文件規定，結合我市實際，我市於2020年10月制定發佈了《鄒城市人民政府辦公室關於印發化解國有建設用地上居民住房產權歷史遺留問題的通知》（鄒政辦字〔2020〕28號），成立了鄒城市國有建設用地上居民住房產權歷史遺留問題處理工作專班，計劃分三批次解決城鎮居民住房產權歷史遺留問題：第一批次解決2015年3月1日前的，在全市範圍內國有土地上開發建設且已房屋出售的未辦證商品房項目；第二批次解決2015年3月1日前，在全市範圍內國有土地上建成且已房屋出售的安置房以及房改售房；第三批次處理違規建設房屋的歷史遺留問題。同時，實行財政、自然資源、住建、行政審批、稅務五個主管部門會籤制度，對第一、二批次小區推行“容缺辦理”不動產首次登記，啓動邊辦證、邊追繳、邊查處工作程序。

縱觀我市城鎮居民歷史遺留產權登記問題的解決，邊辦證、邊追繳、邊查處程序是房屋、土地登記歷史以來前所未有的突破，只有在政府強有力的領導決策和各職能部門充分解放思想的前提下方可實現，該種模式的執行把解決羣衆問題放在首位，把追繳和查出的難題留給職能部門，”容缺辦理”不動產首次登記既是羣衆產權權益得到保障的起點，也是職能部門對存在的問題進行追繳和查出的起點，妥善處理首次登記後的問題任重而道遠，各職能部門必須嚴肅履職、處理到位才能給歷史遺留問題的解決畫上圓滿的句號。截止目前第一批次的14個小區已有12個小區解決問題，共涉及7487戶，建築面積985598.93平方米，保障了羣衆產權合法權益、化解了社會矛盾，去除了信訪隱患；第二批次、第三批次的摸底通知也已下發至各鄉鎮、街道辦事處、機關事業單位和駐鄒國有企業，務必梳理清我市所有未辦證小區的基本情況，力爭三年內全部解決。

“百姓有所呼，政府有所應”。我市聚焦民生問題，堅持問題導向，全力貫徹落實不動產登記工作各項決策部署，勇於擔當、善於作爲，不等不靠、創新思路積極想辦法、出實招，積極推進不動產登記歷史遺留問題解決，及時剷除了不動產登記過程中遇到的“攔路虎”“絆腳石”，實打實的滿足了羣衆的訴求和期盼，辦理了多年沒有辦成的不動產權證，解決了羣衆的煩心事、揪心事，真正讓羣衆感受到了不動產政策實實在在的變化、讓羣衆得到了看的見摸得着的實實在在的實惠，人民羣衆的獲得感、幸福感、安全感進一步提升。下步，我們將持續用力抓好不動產歷史遺留問題，以提升服務水平爲目標，嚴把程序、優化流程，確保不動產歷史遺留問題化解準確高效、規範有序，爲優化營商環境、建設美麗鄒城貢獻力量。