司法局關於“三農”政策落實情況的調查報告

司法局關於“三農”政策落實情況的調查報告

淮安市淮安區司法局   陳以順

淮安區司法局涉及“三農”政策調查主要內容清單的爲序號49：健全農村公共法律服務體系，加強對農民的法律援助和司法救助。

一、政策落實情況

（一）序號49，調查要點1：一村（社區）一法律顧問覆蓋面，司法行政工作室、專職人民調解員隊伍建設情況；

2017年，我區進一步完善和建立健全15個鎮（街道）公共法律服務中心和人民調解委員會體系建設，以及在全區334個行政村、社區強化人民調解委員會建設和建立“一村一顧問”制度，以及開展了“十戶 聯防”等工作試點等活動。2019年7月依託鎮（街道）司法所設立“一所五站點”等便民法律服務項目。近年來，全區各級人民調解委員會共化解矛盾糾紛4萬餘件，提供法律諮詢1.8萬餘人次，辦理法律援助案件3200餘件，辦理司法救助案件142件280餘萬元，辦理農村公證案件2000餘件。通過完善和強化組織建設，加強領導，明確責任，切實有效地化解了大量的矛盾糾紛，使大部分信訪問題化解在基層。從而使廣大農村部分受害羣體在生活上得到幫助，在思想上的安慰，減少社會對立面，促進全區和諧穩定。

（二）序號49，調查要點2.在化解矛盾、提供農村法律援助、司法救助等方面的做法和實效。

1.發揮人民調解組織在化解社會矛盾、維護社會穩定

一是加強組織建設。“哪裏有人羣，哪裏就有調解組織；哪裏有矛盾，哪裏就有調解員”。目前，我區各級人民調解委員會350個，人民調解員426人，其中首席調解員1名，已錄入江蘇省人民調解體系426名，他們在化解矛盾糾紛中正在發揮着重要的作用。在加強人民調解組織建設過程中，突出重點，把企業單位、城鎮社區、商品集散地、大型集貿市場、城鄉結合部調解組織建設作爲重點，積極發展跨地區、跨行業聯合調解組織，在全區形成了縱向到底、橫向到邊，上下聯動、齊抓共管的大調解工作格局，最大限度地擴大了人民調解組織的社會覆蓋面。二是完善工作機制。建立人民調解網絡信息平臺。各司法所每月一次在司法部基層管理信息平臺上報糾紛調解情況的報表。糾紛排查採取普遍排查和重點排查相結合，定期排查和專項排查相結合，不定期“拉網式”排查，以塊爲主、條塊結合。近年來，開展排查3300餘場次，摸排出糾紛線索21500餘條，並及時分類登記化解。建立快速反應機制，各調解組織受理矛盾糾紛後，及時備案，遇到需要緊急處理的事件，在第一時間趕到現場，及時向當地黨委、政府和區人民調解中心彙報情況，並在12小時內製定出解決方案。三是規範工作程序。爲使人民調解工作逐步走向規範，我們統一規範了調解程序，統一定製了人民調解委員會標識、標牌，統一製作了工作流程圖，使人民調解員能夠一目瞭然，便於操作，減少了紕漏。同時嚴格規範了人民調解協議文本格式，並對其中每一項內容作了詳解，力圖保障協議書內容的真實、合法、完整。同時我們還堅持人民調解與行政調解、司法調解相結合，最大限度地彰顯了人民調解的作用。四是加強調解員培訓和矛盾糾紛調處工作。近年來開展人民調解員培訓51次，培訓調解員1278人次。各司法所對轄區內一般性矛盾糾紛及時就地調解，對疑難糾紛和羣體性矛盾糾紛，納入“多元化解”體系，整合力量重點調處。近年來，共受理各類民間糾紛41312件，調處41312件，調處成功41056件，成功率達99%以上。調處的糾紛涉及當事人82780人，協議涉及金額9659.24萬元。五是人民調解指導中心發揮了重要作用。區中心依靠60名法律專家和1名首席調解員，對全區性重大維穩案件進行指導，並接受區委政法委指派主持調處重大維穩案件。全區首席調解員共主持調處較疑難糾紛42件，調處成功率達100%；首席調解員主持調處的疑難糾紛，即參與全區性重大維穩案件9件，處置成功率爲100%，發揮了重要的法律支撐作用，維護了社會穩定。

2.建設使用法律援助服務農民“綠色通道”

一是保障農村弱勢羣體能得到及時、有力、高效的法律援助。我們在區法律援助中心、村、社區法律援助工作站開通法律援助“綠色通道”，對婦女、未成年人、老年人、殘疾人、農民工的案件，實行優先接待，優先指派，優先辦理，及時審查，保證受援人能及時得到援助。特別是對農民工的法律援助，優先受理、優先審查、優先指派，情況緊急的要先行受理，事後補辦手續。還要簡化程序、降低門檻、快速辦理，確保農民工應援盡援。努力實現農民工申請法律援助“最多跑一次”。特別是針對廣大農民關注度高、訴求較多的案件重點提供法律援助服務，保障廣大農民工的勞動權益不受損害。

二是保障維護農村老年羣體合法權益。農村老年人因空巢、喪偶、智障、喪失勞動能力等原因，逐漸淪爲弱勢羣體，經濟拮据，心疲身弱，更需要法律援助和法律服務。特別是在涉及刑事案件時，法律知識懂得少，怕事推事，更顯孤苦無助，更需要法律援助。僅以區中心爲例，2017年區法律援助中心共受理案件1020件，其中：民事案件870件，刑事案件150件，其中：老年人案件就有238件，包含老年人貧困者的案件157件，佔了較大的比例，也彰顯老年人更需要法律援助。

三是保護維護未成年人合法權益。農村未成年人因爲父母打工、老人託管、撤校並校等原因，更彰顯缺少法律服務。因此應該經常組織律師、法律援助志願者開展法律進學校活動，向廣大的中小學生普及法律知識，使中國小生知道如何守法、如何維權。在他們弱小的心靈中，植入法律公平公正的理念，未來才能成爲維護法律公平的使者。

四是拓寬法律援助宣傳途徑。採取“網絡+”的方式，開展智慧法律宣傳普法活動，特別是利用互聯網多媒體、微信、QQ等工具，便捷普法優化普法方式。我們在條件成熟的地方，開通法律服務熱線12348，將熱線電話宣傳報張貼在村居、街道社區辦公場所，便於廣大農村羣衆知曉法律援助熱線，在遇到法律問題及時表達訴求，獲得法律援助服務。在採取在農民工聚集居住區發放宣傳資料、張貼法律援助指引、懸掛橫幅、提供現場諮詢、解讀典型案例等形式，廣泛開展宣傳引導，幫助農民工樹立依法維權意識，並加強企業、用工單位誠信建設。從源頭上遏制農民工欠薪問題的發生。

五是形成輿論援助法律強力聲勢。通過發達的媒體網絡，完善的數字平臺，向社會公佈“誠信紅黑榜”，以此加大對惡意欠薪入罪及各種拒不支付勞動報酬罪被公訴和宣判案例的宣傳，發揮警示警醒作用。藉助一村（社區）一法律顧問的平臺，結合律師下鄉，“以案釋法”開展法律援助宣傳，力爭讓每一個村落每一位村民知曉法律援助這一維權渠道，保障農民羣衆維權有門有路。

二、存在問題及原因分析

（一）序號49，調查要點1：一村（社區）一法律顧問覆蓋面，司法行政工作室、專職人民調解員隊伍建設情況；

在現階段的政府農村法律服務實踐中，主要表現爲向農村提供法律援助，人民調解服務方式呈現出一定程度的單一性、被動性和程序化等特徵。這樣的法律服務不能較好地滿足農村的法律服務需求。因爲農村部分農民開始從傳統種植性的農業向經濟型農業轉變，還有部分農民務工人員返鄉創業，需要政府主動進行法律宣傳與指導，使農民瞭解相關法律法規和惠農政策。同時，社會轉型期農村社會變遷與發展過程中呈現一些新的法律問題，需要政府提供法律服務。因此，以法律援助爲主的以往農村法律服務模式已經不能滿足農村經濟社會發展的需要。目前我區農村政府主導的法律服務機構存在一定的問題也制約着農村法律服務中的政府作爲成效。例如，目前的司法所與人民調解委員會所在具體的職能方面存在交叉情形，沒有太多明確細緻的分工。而且法律工作人員掌握的法律知識、能力有限，造成司法所未能充分發揮應有的作用。

（二）序號49，調查要點2.在化解矛盾、提供農村法律援助、司法救助等方面的做法和實效。

1.農村法律服務主體的單一性

近年來，雖然城區的律師事務所、公證機構和仲裁機構的業務滲透到農村，但沒有真正解決農村的法律服務需求。究其根源，在於律師事務所、公證機構和仲裁機構沒有設到鎮（街道）一級。單靠政府機構解決農村法律服務，具有侷限性，在鄉村振興之下，公益型的農村法律服務需求是主流，政府應當提供公益型的法律服務，責無旁貸。如果單靠政府解決農村的法律服務，將給鎮（街道）政府造成巨大的財政壓力，而且司法所的工作人員大部分沒有掌握系統的法律知識，未經過專門化的法律職業培訓，專業技能有限，不能保障農民高質量的法律服務需求，不能真正解決農村的法律糾紛與矛盾。而且在鄉村振興背景下，隨着農村經濟的日益進步，部分農民需要享受更加優質的市場型的農村法律服務需求。

2.司法救助體系建設不完善

一是司法救助制度還不完善。目前國家還沒有一部專門的司法救助法律，有關司法救助、刑事被害人救助、法律援助、特困當事人執行救助的規定只是散見於相關的司法解釋或行政文件中，因此,難以全面對司法救助制度進行規劃，不能充分發揮司法救助制度預期作用。二是司法救助資源嚴重不足。隨着社會、經濟的發展，司法救助的現實需求越來越多，而我區法院能夠負擔起的司法救助很少，司法救助供需矛盾尖銳，不少符合救助條件的當事人因救助金有限而未能獲得充分的救助。三是救助基金來源渠道單一。區法院作爲實施司法救助措施的機關，幾乎承擔了所有的司法救助成本，救助基金全靠法院捐助和募集，數額有限，來源渠道單一。

三、下步打算或建議

（一）對於序號49，調查要點1呈現的問題，建議確定合理的農村法律服務目標與原則。

農村法律服務作爲績效如何，首先在於其目標定位要準確合理。農村法律服務目標定位應體現：實現法律服務的應然績效，滿足農民實際法律需求，爲推動農村社會發展提供法律運行層面保障;通過法律服務，提升農民法律素質，培育農民法律信仰，推進法治國家建設進程。同時，在完善農村法律服務機制、提升農村法律服務成效中要遵循一定的原則。其一是整體性原則，即具體法律服務機制之間的整體協調;不同類型法律服務主體要相互配合，形成法律服務合力;其二是因“境”而異原則，即體現差別化服務要求，法律服務主體應因服務地域、服務對象與服務領域不同而採取差別化的法律服務的方式、方法;其三是契合農村社會實際原則，即法律服務要體現農村社會實際法律問題及農民自身對法律服務的需求，在法律服務過程中要正確處理法律與農村習俗等民間法因素的競合與衝突。

（二）對於序號49，調查要點2呈現的問題，建議完善政府主導的公益型法律服務，激勵社會力量參與農村法律服務建設。

1.農村法律服務需求既體現公益型的法律服務需求，又體現市場型的法律服務需求，這是由當前農村經濟發展現狀決定的。部分農民經濟生活水平較高，他們需要較高質量和水平的市場型法律服務需求;有些農民經濟生活水平較低，甚至靠“低保”才能維持基本的生活，他們需求的是不需要付出對價的、免費的公益型的法律服務需求。從總體看，農村的經濟發展水平遠不能和城市的經濟發展水平相比，市場型的法律服務需求有限。鄉村振興最基本的要求是農村傳統經濟與市場經濟的發展。現階段農村，公益型的法律服務需求要大於市場型的法律服務需求，“各級政府在農村法律服務領域應是起主導地位的法律服務主體”。政府作爲農村法律服務中的主要主體，是由性質和宗旨決定的。發揮政府主導的公益型法律服務是政府行使公共服務職能的應有之義，是構建服務型政府的必然要求。

當前政府的農村法律服務方式主要是法律援助，政府應當拓展和創新農村法律服務的方式，從法律援助擴展到法律宣傳教育，以幫助農民塑造法律信仰。法律宣傳擴展到立法、執法、司法和守法等各階段，培養農民的法律意識，使農民遇到事情信法用法，用法律思維和法律方式解決糾紛。在互聯網時代背景下，政府法律服務機構可以推行通過微信向農民提供各種法律諮詢業務，做到便民利民。針對目前政府主導性法律服務機構的法律服務成效存在問題，首先應當釐清司法所和人民調解委員會之間的職能界限，使主導性法律服務機構與人民調解委員會形成合力，共同致力於農村法律服務。同時，法律服務機構應當招聘具有專門法律知識的人才從事法律服務工作，由專業的人做專業的事，從總體上提高農村法律服務水平。

2.“農村是一個巨大的潛在的法律服務市場”。在鄉村振興背景下，隨着農村經濟的進一步發展，農民對法律服務的需求將越來越大，對法律服務需求的質量會越來越高。僅僅依靠政府主導的基層司法所遠遠不能滿足農村的法律服務需求。因此，要激勵社會力量參與農村法律服務，擴寬提供法律服務的主體以滿足農村日益增長的法律服務需求，既包括量方面的要求，又包括質方面的要求。

高校和社會組織是參與和提供農村法律服務中的一股重要力量。在鄉村振興中也可以參考起源於美國的“法律診所制度”。法律診所制度類似於醫學領域的診所，可以由法學專業的學生和部分法學教師兼職法律診所的工作人員，高校法學教師和法學專業的學生掌握了系統的法律知識，可以憑藉自身優勢爲農村提供較高水平的法律服務，他們希望在法律實踐中鍛鍊自己，法律診所就是一個很好的平臺。一方面有利於滿足農村的法律服務需求，爲農村提供更多的法律服務，另一方面可以鍛鍊學生和老師，將法學理論與法學實踐相結合。伴隨着鄉村振興進程的發展，整體看來，農村經濟發展壯大，基礎設施條件完善，農民的收入水平隨之提高，農民和各種農村集體經濟組織逐漸對市場型的法律服務有了需要。因此，律師事務所、仲裁機構、公證機構等市場型的法律服務機構在農村有了存在的必要，可以在鄉鎮一級設立這些市場型的法律服務機構。