深化預算監督體制改革 提升人大監督水平

開展“不忘初心，牢記使命”主題教育，是黨中央統攬偉大斗爭、偉大工程、偉大事業、偉大夢想作出的重大部署，對統籌推進“五位一體”總體佈局、協調推進“四個全面”戰略佈局，決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利、實現中華民族偉大復興的中國夢，具有重大而深遠的意義。按照常委會黨組安排，結合主題教育，10月16日上午，到區財政局召集財政、審計等部門負責人，就《深化預算監督體制改革，提升人大監督水平》進行了專題調研，召開了座談會議，徵求了意見建議，瞭解掌握了基本情況。

一、當前我區預算審查監督工作的現狀

2003年黨的十六屆三中全會決定中首次提出“實行全口徑預算管理”，2012年黨的十八大和十八屆三中全會決定進一步提出“加強人大對政府全口徑預算決算的審查和監督”的要求。新《預算法》明確規定，政府的全部收入和支出都應當納入預算，包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。全口徑預算監督就是要讓政府收入和支出的每一分錢都納入人大審查監督。這也意味着，民衆和代表將越來越看緊政府的“錢袋子”，讓每一分錢都落到實處，發揮效益。全口徑預算管理是預算改革乃至財稅體制改革中至關重要的一環，是公開、透明、規範、完整預算制度的基石。

目前，我區全口徑預算管理體系的框架已經搭建起來，建立了包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算在內的全口徑預決算管理體系。財政部門按照新《預算法》的要求將“四本賬”納入統一管理，並推進信息公開。審查和批准預決算，是各級人大及其常委會的一項重要職權。自新《預算法》實施以來，區人大常委會按照新《預算法》的規定，切實加強對我區全口徑預決算的審查監督工作，作了紮實的工作，取得了一些成效。

（一）監督內容越來越規範。按照中央、省、市關於人大預算審查監督重點向支出預算及政策拓展相關文件政策要求以及新《預算法》的規定，財政預決算的審查，由原來的一本賬變爲四本賬，由原來的支出大類到現在的既按功能，又按經濟性質分項支出明細，由原來人代會批准總預算到從2019年開始由人代會批准部門預算，人代會會議批准後面向社會將各部門的經費目錄全部予以公開。同時，對區政府重大事項也進行審議，從2018年開始，對全區投資1000萬元以上重大投資項目進行了審議。聽取了區政府債務管理情況報告，隨後還要聽取全區國有資產管理情況報告。

（二）監督方式越來越豐富。年初人代會期間，組織預算審查委員會對年度預算進行仔細審查並提出意見建議，閉會期間，每年9月份前，常委會聽取審議上年度財政收支決算情況報告、上年度預算執行及其他財政收支審計工作情況報告、本年度上半年計劃、財政預算執行情況報告和預算調整報告。爲了更好地開展全口徑預算監督工作，除了平時學習相關文件政策之外，參加了省市組織的培訓班，並籌劃成立了財經委員會，爲預算審查工作提供力量支撐。

（三）監督效果越來越明顯。按照“兩支兩條線”規定，實行了國庫統一管理，規範了國庫集中支付制度，做到了先預算後支出。預算聯網監督平臺的建立，實現了網上查詢和監督。通過建立健全預算監督制度，維護了預算執行的合法化，增強了預算實質性監督的剛性要求，有效防範化解政府債務風險，提高了財政資金使用效能。

二、我區預算審查監督工作存在的問題與困難

近幾年來，在全口徑預算審查監督過程中我們做了很多努力，但仍以程序性監督爲主，還存在一些問題，主要表現在以下幾點：

（一）新《預算法》一些條款的可操作性不夠強。新《預算法》在強化人大預算審查監督、完善政府預算體系、改進預算控制方式、規範地方政府債務管理、嚴格預算約束等方面取得了重大突破，但新法仍在深化預算制度改革方面預留了空間，有的條款操作性不夠強。比如要求人大要重點審查重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當，但重點支出和重大投資如何界定，很難釐清；又如要求預算執行中，一般不制定新的增減收入或增加支出的政策和措施，但在實際操作中，“一般”的度難以把握（比如今年上半年的預算調整我們就面臨對“一般”這個度的定位），《預算法》這個法定文件仍難以約束政府的預算行爲。

　（二）預算審查監督力量仍較薄弱。預算審查監督工作專業要求高、工作量大，監督能力決定了監督實效，目前，我區人大的預算審查監督工作基本都由財經農業城建工委承擔，但財經農業城建工委只有兩人，存在着人員少、對口單位多、任務重、專業力量不足的問題。另一方面，人大代表主體作用未有效發揮。人大代表的專業水平有代提升，代表對預算審查監督的參與集中在每年的代表大會會議期間，日常的監督參與不夠，會前也較少介入預算編制過程，導致人大代表對預算不熟悉、瞭解不深入，代表對預算的審查監督等大多隻是履行法定程序。

（三）預算審查監督深度不夠。人大預算審查監督的職責很明確，但是在關鍵環節該怎麼查、重點查什麼，尚無具體的統一制度規定，如果政府提交的預算報告不夠細化和深入，人大實施一般性審查難以發現問題。由於監督力量所限，當前預算審查監督基本侷限於開展審查批准預決算、聽取預算執行和審計報告等“法定動作”，較少使用剛性的監督手段。同時，監督的廣度、深度也不夠，人代會期間，會期短、議程多、任務重，審查側重在預算的完整性、合法性上，由於代表受專業水平和思想認識的限制，難以對預算報告進行科學具體、深入細緻的實質性審查，導致結果只是履行表決程序，對預算安排的科學性、合理性難以作出正確判斷，對資金使用績效情況是否合理等的關注較少。

（四）預算管理制度的缺失制約監督深入開展。深化預算管理制度改革，是貫徹落實黨中央、國務院關於全面深化財稅體制改革決策部署的重要內容，也是人大深化預算審查監督的前提，特別是要落實預算審查監督重點從平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展的轉變，需要在預算細化、跨年度預算、預算績效等方面有實質性的突破。但從現有情況看，我區財政預算管理制度改革任重道遠。

三、關於做好預算審查監督，提升監督水平的幾點思考

加強和改進預算審查監督工作，要從新《預算法》和深化財稅體制改革的要求出發，借鑑外地先進經驗，結合自身實際，不斷創新方式方法，充分發揮人大在預算審查監督中的主動性。

（一）完善預算審查監督程序。

一是前移初審關口。新《預算法》要求人大初審要提出書面審查意見並印發全體人大代表。爲落實新預算法的要求，保證人大初審、財政反饋有充足的時間，應進一步做好代表大會和常委會會議前的預算初審工作，通過預算評審、預算聽證等方式，提前介入預決算草案、預算調整方案草案的編制，確保審查意見質量。二是突出代表大會會議期間的審查。探索對部門預算、政府投資項目等的單獨審查、批准，研究人大代表集體審查意見吸收進預算草案的實現方式，推進實質性審查。三是增強人大監督剛性。充分行使人大重大事項決定權，加強對政府重大投資項目、年中重大支出變化的審查，彰顯預算的法定約束。四是深化審查內容。除合法性、合理性審查外，重點關注資金使用績效、政府重大投資項目預算安排情況、各項財稅扶持政策的科學性，以及結轉結餘資金、資金穩定調節基金、週轉金、預備費、上下級移轉支付等容易發生資金調劑的資金，推動審查向縱深發展。五是推進在線監督。通過人大預算聯網監督平臺建設，既要利用上級已有的軟件系統功能，又要結合本地實際，進一步研究完善新的監督功能版塊，加強對預算的日常性監督。六是加強制度建設。及時將行之有效的監督方式方法上升到制度層面，爲深化預算審查監督提供製度保障。

　（二）提升人大預算審查監督能力。

一是藉助外部力量。通過聘請財政、稅務、審計等部門和長期從事公共財政和預算審查研究工作專家學者爲人大提供智囊服務，彌補人大力量不足、不夠專業的缺陷。二是藉助代表力量。擴大代表對預算審查監督的參與面，通過學習培訓，提高代表對預算的審查能力，充分發揮代表的審查主體作用。三是藉助審計力量。充分發揮審計部門的專業優勢，對審計暴露出的問題要責成政府相關部門認真分析原因，採取切實可行的措施加以整改，進一步加強對審計發現問題整改落實情況的監督。四是加強自身力量。要加強對財經農業城建工委人員的配備，組織財經委員會組成人員進行專業培訓，加大對財經法律知識和業務知識的學習，切實提高自身監督水平。

（三）推進預算監督規範化管理。

科學的預算管理機制，是人大深化預算審查監督的基礎，我們應該立足工作實際，督促政府及財政等相關部門不斷深化預算管理制度改革，提高財政管理的精細化、科學化水平。一是督促編實、編細預算。在確保預算看得清、看得懂、看得透的同時，能將預算與本地區中心工作和重點任務有效地、動態地結合起來，減少預算執行中的調整與變動。二是督促強化績效管理。努力做到預算編制有目標，執行有監控，完成有評價，讓花錢效果可定性、可量化、可比較。三是督促細化預決算公開。一方面，要提高預算草案的完整性、細化度，除了要求提交大會審查的預算要嚴格按新《預算法》的規定按功能分類、經濟分類細化到位外，還要將部門預算印發全體人大代表，並提供各項目的安排依據、支出內容、測算標準、預期績效等，讓資金盤子一目瞭然，提高預算的可審性；另一方面，要將完整的政府收支信息置於公衆監督之下，逐步向社會公開財政政策、轉移支付、政府債務等情況，推進預算公開範圍更廣、內容更全面、口徑更詳細，以公開促規範。

（四）突出審查監督的重點內容

一要注重重大投資項目。落實政府重大投資項目人大審議決定製度，在人代會召開前報告年底政府重大投資項目計劃，經人大常委會審議後提交人代會審查批准，通過規範人大的重大事項決定權，明確人大及其常委會審議決定重大項目的程序。二要注重預算績效管理。預算績效從本質上反映政府績效，全面實施預算績效管理，在預算管理各環節樹立績效意識，體現績效要求，提高財政政策的精準性有效性，更加科學合理配置財政資源。三要注重國有資產管理。建立健全政府向人大常委會報告國有資產管理情況制度，每年年底要聽取和審議政府關於全區國有資產管理情況的報告工作，與預算決算審查監督緊密銜接。四要注重政府債務管理。把政府性債務納入地方預算，逐步形成管理規範、運行高效的舉債融資機制、債務規模管理和風險預警機制，有效控制新增債務，遏制隱性債務，防範和化解債務風險。建立完善向人大報告政府債務制度，推動政府建立債務績效評價機制，有效約束地方政府債務的“借、用、管、還“行爲。五要注重政策和決議落實。按照中共中央辦公廳《關於人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》及省市文件精神，要加強預算安排在貫徹中央和地方黨委有關重大方針政策和決策部署方面的審查監督，如”三大攻堅戰“、鄉村振興、支持民營經濟發展等等。要通過人大預算審查，確保黨的主張通過法定程序成爲國家意志，確保黨的宏觀政策及時有效落地生根。人大及其常委會形成的決議決定具有法律強制性，對其中涉及的重要事項，要強化跟蹤，確保落實到位。