大力推進綜合行政執法改革研究報告

大力推進綜合行政執法改革研究報告

綜合行政執法體制改革是政府體制改革的重要組成部分，也是深化行政管理體制的重要內容。按照行政執法體制改革的要求，以建設法治政府爲目標，我市成立了城市管理綜合執法機構，對綜合執法進行積極的探索，取得了一定的成效，但同時也存在着一些問題和矛盾，爲繼續把綜合執法體制改革推向前進，2016年5月起，我市成立專題調研組，重點圍繞縣級推進綜合行政執法改革方向問題開展調研。通過與本市（縣級）城市管理執法部門召開座談會，深入住建、環保、工商、交通、公安等部門瞭解情況，走訪羣衆等途徑，全面收集相關材料，認真梳理分析了本市綜合執法改革的現狀和存在問題，聽取各方面人士的意見和建議，提出了對策建議，並經過多次修改，形成了本調研報告。

一、我市綜合行政執法改革工作的現狀

2014年根據新一輪的政府機構改革精神，爲進一步理順行政執法機構的關係，建立城市管理綜合執法管理體制，有效解決城市管理中存在的職責交叉、多頭執法、效率低下等突出問題，規範行政執法行爲，提高行政管理水平，保護公民、法人和其他組織的合法權益，促進我市經濟和社會事業持續、快速、健康發展，我市成立了城市管理綜合執法局。

（一）主要做法。

1.確定城市管理綜合行政執法範圍，合理配置執法職能。按照“精簡、統一、效能”的原則，組建市城市管理綜合執法局。整合歸併有關部門的行政處罰職能，統一由市城市管理綜合執法局集中行使。市城市管理綜合執法局依法獨立行使有關行政執法職權，並承擔相應法律責任。明確相關業務主管部門不得再行使已劃轉的行政執法職權；仍然行使的，作出的行政決定一律無效。主要是將市容環境衛生、城市綠化、市政公用、城鄉規劃、環境保護、市場監管、國土資源管理、道路運輸、公安交通等方面法律、法規、規章規定的全部或部分發生頻率較高、與人民羣衆日常生產生活關係密切、多頭重複交叉執法問題比較突出的城市規劃區範圍內的行政處罰權及相關行政監督檢查、行政強制職權交由城市管理綜合執法局集中行使，實行綜合執法。

2.依託現有機構和人員編制，整合執法力量。按照精簡高效的原則，妥善解決綜合行政執法涉及的機構編制問題。根據部門行政執法職權劃轉情況，設置執法機構，精簡整合有關部門原有執法隊伍，相應劃轉有關部門及其執法隊伍人員編制，充實加強綜合行政執法力量。主要是依託原有的執法隊伍爲基礎，將城市管理執法隊伍、城市規劃監察隊伍和國土執法監察隊伍一併整合到市城市管理綜合執法局，組建成一支有行政管理人員有專業執法隊伍的綜合行政執法力量。同時，爲做好城區內交通方面的行政執法，市城市管理綜合執法局和市公安局交通管理大隊通過指定人員負責的形式形成支相對穩定的聯合執法隊伍。

（二）取得的成效。

我市開展的相對集中行政處罰權工作，是對行政執法體制改革的有益嘗試，是實現由多頭執法向統一執法的實質性跨越，實現行政執法法定化、規範化、統一化和專業化的有效途徑。

1.大力整合執法力量，有效提高行政執法水平和效率。相對集中行政處罰權可以實現執法力量集中、執法力度加強，有效克服分散執法軟弱無力、部門之間推諉扯皮的弊端，行政執法形成合力，提高執法水平和效率，降低行政成本。將市政、國土、住建等部門管理的執法監察機構的行政處罰職能整合，統一交由市城市管理綜合執法局承擔，把“五根指頭”捏成了“拳頭”，集中了編制經費，優化機構設置和裝備條件。同時，明確了市城市管理綜合執法局具有行政執法主體資格，集中行使規定區域內市容環衛、市政管理、城市綠化、城鄉規劃、環境保護、工商、公安交管等方面法律法規、規章規定的全部或部分行政處罰權。在城市規定區域內行政執法權相對集中行使後，有關部門不得再行使在規定區域內已經統一由市城市管理綜合執法局行使的行政處罰權、行政強制措施權，很大程度上改善了多頭執法的現象，有效提高了行政執法效能。

2.推進執法行爲的規範化，切實減少行政執法過程中的腐敗行爲。由於行政執法涉及到經濟、文化、社會事務的方方面面，政府部門幾乎都有行政管理職能。由於行政執法人員素質良莠不齊，有些部門從局部利益出發，不顧國家全局利益和人民的根本利益，置國家法律於不顧，以罰代管的現象極爲普遍，客觀上縱容了違法犯罪行爲。相對集中行政處罰權制度，有利於行政執法的法制化規範化建設，從源頭上防治腐敗，減少行政執法過程中的腐敗行爲。 

3.大力促進依法治市，提高城市競爭力。相對集中行政處罰權制度劃清了各職能部門的職責權限，規範了執法行爲，爲依法治市奠定良好的基礎。將從根本上改變了以往突擊執法和運動式執法的狀況；部門之間因職權交叉造成的行政執法中推諉扯皮、有利的事爭着管、無利的事無人管的問題，將會得到解決。城市市容市貌、環境衛生、城市規劃等各方面的狀況將會得到改觀，有效改善投資環境，提高城市綜合競爭力，樹立城市管理的新形象。

4.建立監督約束機制，進一步轉變政府職能。合理劃分政府部門與行政執法機構的職責權限，實現政策制定職能與監督處罰職能相對分開。實行相對集中行政處罰權後，將會初步實現城市管理領域的管理權、審批權與監督權、處罰權的分離，改變了原來那種由一處行政機關“自批、自管、自查、自罰”的管理模式，有利於新的行政執法機構與相關行政機關建立有力的監督約束機制。

二、我市綜合行政執法工作存在的問題

隨着綜合執法機構的運行，綜合執法工作中出現了一些問題和矛盾，特別是綜合執法機構與職能部門的關係等體制性問題尚未理順，一定程度上影響了綜合執法的成效。

（一）部門協調配合機制尚未形成。

綜合執法工作，涉及多領域多事項多部門，是否能取得成效，部門協調配合工作至關重要。如我市的城市綜合執法工作中，雖然已將國土資源管理方面法律、法規、規章規定的，買賣或者以其他形式非法轉讓土地，違法佔用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、採石、採礦、取土等，非法佔用土地，將農民集體所有的土地的使用權出讓、轉讓或者出租用於非農業建設的行政處罰權劃轉到綜合行政執法部門，但由於各種原因市國土局的部分的執法職能和隊伍仍然存在，技術支持（技術人員、機構、設備等）也未能轉移轉移，仍在從事衛片執法工作，因此出現了有的事爭着管，有的事無人管情況也不同程度地存在。同時，綜合執法機構行使的是從有關部門分離出來的執行性職能，其中有些執法事項是無法單獨處理的，需要得到相關部門的支持配合，形成相對穩定和統一的執法機制。在日常行政執法中，綜合執法部門通常會請求有關政府部門配合，但這種請求往往被有關部門視爲“麻煩”而加以推諉或拒絕，而綜合執法機構的層級地位較低，無力協調相關部門的行動，影響了執法效能。如羣衆投訴反映較多的重災區噪音擾民問題，噪音的執法主體爲公安機關和環保部門，夜間投訴多爲夜宵攤擾民的店面內經營由工商管理，食品安全隱患又是食品藥品監督管理部門的職責，要處理好該問題需要多部門共同行動，但在實際工作中由於沒有形成統一的協調機制，各部門的意見和步調不一致，難以真正的解決問題。

（二）職責劃分難以界定。

1.綜合執法職責劃轉不夠到位。由於改革工作任務重、時間緊，在劃分綜合執法職責時，未能進行充分的論證，未能將較爲應該劃轉的職權劃歸綜合執法，如城區內的揚塵灑漏處罰職能與城市管理綜合執法工作較爲緊密，由於劃分工作較爲匆忙未能劃轉，導致在實際工作中出現了真空現象。

2.綜合執法機構的職責偏多。尤其是體現在城管綜合執法機構的職責範圍過於寬泛，與執法力量不匹配。如在綜合執法機構成立之初將城鄉國土和規劃建設等部分行政處罰權全部交由城管綜合執法進行承擔，執法面過於廣泛，執法力量無法覆蓋全市，一定程度上影響了效能。

（三）綜合執法隊伍管理不夠規範。

1.執法人員身份和來源多元。目前，我市執法人員有行政編與事業編的區分，而在事業編制人員中存在大量的工人身份人員，如何配備和規範仍有待於明確。

2.執法人員專業素質難以保障。從來源看，執法人員來自不同領域，往往沒有接受過專業知識學習和培訓，缺乏實際執法經驗，有的無法勝任專業性強的執法工作。

三、對推進縣級綜合行政執法工作的對策

爲進一步深化行政體制改革，推動行政執法體制創新，切實解決多頭執法、重複執法、執法擾民等問題，結合我市行政執法工作的經驗教訓，對今後如何推進縣級綜合行政執法工作提出以下對策。

（一）及時合理調整職能職責。

結合運行情況及時合理調整職能職責，是推進綜合行政執法取得成效的基礎。根據綜合執法機構運行情況，能綜合的應儘量綜合，不能綜合的不必強求，科學界定綜合執法的職責範圍。結合運行後的經驗教訓，及時不斷的調整相關職責，力爭做到各項指標的匹配，避免綜合執法機構管理事項過於繁重，執法面過於廣，陷入“小馬拉大車”的被動局面，爲切實發揮綜合執法的作用做好機制體制保障。

（二）建立健全協調配合機制。

在綜合行政執法工作中，協調配合機制的建立健全，是推進綜合行政執法取得成效的關鍵。

1.進一步明確職責權限。實行綜合行政執法後，在合理劃分業務主管部門與綜合行政執法部門的職責權限基礎上，調整完善權力清單和責任清單，進一步明確部門責任邊界，建立健全部門間無縫銜接的監管機制。明確業務主管部門要切實落實主體責任，加強源頭監管和協調指導，依法履行政策制定、審查審批、批後監管、協調指導等職責，強化事中事後監管；要加強對綜合行政執法部門的業務指導和監督，及時抄送涉及綜合行政執法的文件、審批信息等資料，明確執法重點和要求，督促其執行有關法律、法規和政策。

2.建立健全溝通配合和業務培訓機制。做到同步徵詢工作意見、同步佈置相關工作、同步開展業務培訓、同步進行考覈評價。綜合行政執法部門要依法履行後續監管、行政處罰及其相關的行政強制等職責，對作出的行政執法決定以及執法過程中發現的問題，應及時通報相關業務主管部門。綜合行政執法部門在行使職權中，需要相關業務主管部門及專業技術機構提供審批資料、技術鑑定及後續補救措施的，各相關部門及專業技術機構應積極做好配合工作。

3.建立健全部門會商制度。建立業務主管部門和綜合行政執法部門的工作會商制度，完善執法預警體系和突發公共事件快速反應體系，形成順暢、有效的協調配合機制。對以暴力、威脅方法阻礙綜合行政執法人員依法執行職務的行爲，公安機關應及時依法作出處理。

（三）完善行政執法監督機制。

完善行政執法監督機制，是推進綜合行政執法取得成效的有力措施。結合推行權力清單和責任清單制度，公開市城市管理綜合執法機構的職責、執法依據、處罰標準、運行流程和監督途徑，推進陽光執法。堅持以人爲本、執法爲民理念，妥善處理執法中涉及人民羣衆切身利益的矛盾和問題，促進嚴格規範公正文明執法。對市城市管理綜合執法機構作出的具體行政行爲不服提出的行政複議申請，由市人民政府依法受理。強化行政執法責任制，嚴格實行執法評議考覈、案卷評查和執法過錯責任追究制度。

（四）加強行政執法隊伍建設。

加強行政執法隊伍建設，是推進綜合行政執法取得成效的保障。堅持德才兼備、以德爲先的用人標準，注重選拔政治素質好、業務能力強、作風過硬、善於做羣衆工作的幹部充實到綜合行政執法部門任職。建立健全執法隊伍管理制度，明確綜合行政執法人員錄用標準，嚴把人員進口關。加強執法人員的綜合業務培訓，嚴格實行持證上崗和資格管理制度，提高執法人員的綜合素質。推動統一執法人員的制式服裝和標誌標識，加強執法經費、裝備和執法人員待遇保障，推進綜合行政執法規範化建設，樹立綜合行政執法部門良好形象。