關於書記主任“一肩挑”情況的調查報告

摘要："一肩挑"是指村民委員會主任和村黨支部書記由一個人擔任。“一肩挑”制度的實施提高了村委會的工作效率、提升了村幹部的工作能力、實現了加強黨的領導和村民自治的有機結合；但實行"一肩挑"後,失去了法律的監督和制約,容易導致腐敗現象的發生。筆者從親身經歷和走訪調查，談談自己的看法。

關鍵詞：一肩挑、尊重民意、選拔渠道、權力制衡、監管機制

2018年底和2019年9月，《中國共產黨農村基層組織工作條例》和《中國共產黨農村工作條例》相繼頒發。兩個“條例”均要求：“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，推行村‘兩委’班子成員交叉任職”。顯而易見，“一肩挑”的模式，將會迅速在農村基層普遍推行。2019年12月，我縣正式在全縣推行書記主任“一肩挑”模式，至今，除個別具有特殊情況的村外，其餘村全部實行了“一肩挑”制度。

一、“一肩挑” 模式產生的積極作用

（一）有助於統一步調，提高工作效率

毋庸諱言，我國目前基層民主制度施行情況還是不夠好。在村務管理中，村幹部權力較大，羣衆參與嚴重不足；在基層與上級的關係方面，上級權力過大，下達的各項任務特別繁重。在這種情況下，兩個“一把手”並存，確實容易出現內耗，不利於統一步調。實行“一肩挑”，“兩委”之間不再爲職能劃分責任分工而操心，不再爲權力大小憂慮，減少了矛盾和摩擦，更能使村“兩委”班子團結一心，大事決策能夠很快形成共識，“兩委”各項工作協調一致，促進了農村經濟社會的和諧發展。同時，實行“一肩挑”後，在一定條件下，權力向村書記集中，有利於消除雜音，農村各項工作的責任都直接落到“一把手”頭上，因而他們的責任意識明顯增強，辦事效率有一定的提高。

（二）有助於制度的落實和提升幹部工作激情

“村三職”幹部（書記、主任、文書）由原來的三人變爲一人，文書則由綜合專幹擔任，加上副書記、副主任及其他“兩委”班子成員交叉任職，可以減少村幹部工資或補貼方面的支出，減少了村幹部的數量，同時也減輕了村級組織的負擔。且主要幹部的待遇明顯得到提升，從原來的1000多元/月到現在的3000-5000元/月（一類村、二類村、三類村標準不一），極大地解除了村幹部的後顧之憂，將精力全部用在工作上。這些都有助於提高幹部工作激情、緩解經費矛盾和促進村幹部“全脫產”制度的落實。

（三）從宏觀上講，實現了“黨管一切”的目標

“一肩挑”模式是建立在廣泛民主基礎上的，“一肩挑”幹部是廣大黨員和羣衆挑選出的信賴的優秀分子，代表着廣大羣衆的根本利益，依法選舉產生的“一肩挑”幹部，一方面實施黨的領導，一方面履行村委會的職責，避免了村委或支委被架空或村民自治工作被削弱的問題。從運作方式上看，實行“一肩挑”，意味着村支委可以直接行使對村務的管理職能，促進了村民自治的真正到位，有效地實現了黨的領導與村民自治的有機統一，有利於加強黨對農村政治和經濟工作的領導，有利於提高和鞏固黨在農村的執政能力和執政地位，有利於推進農村民主政治建設。

二、“一肩挑”模式產生的弊端

但是，如果按照中共十八屆三中全會和十九屆四中全會精神來衡量，我們也不難看到：“一肩挑”的模式是一把雙刃劍，它的大面積推行，極有可能產生一些弊端。

（一）權力更加集中，產生權力制衡和監督難以破解的弊端

我們一直在解決權力過於集中的問題，但一直解決得不夠徹底。70多年的實踐證明，權力過於集中，既有便於決策、容易統一步調等優勢，又存在決策背離常識、大的失誤難以糾正等先天性弊端和巨大風險，更是滋生貪污腐敗、官僚主義和形式主義的土壤。在村務管理實踐中，“兩委”扯皮和書記一手遮天這兩種傾向都不同程度地存在，後者更突出一些。如果村書記一身兼任兩個甚至三個（加上經濟或合作經濟組織）“一把手”職務，本來就很孱弱的權力平衡和制約將受到進一步削弱，本來就比較嚴重的一言堂、家長制等不良傾向可能會進一步加劇，權錢交易、貪佔公款和侵犯羣衆利益的行爲可能更加難以控制。

（二）產生破壞村民自治制度的弊端

村民自治已經實行40多年，在村委會選舉上，既要通過加強黨委領導和動員村民廣泛參與兩條渠道，解決黑惡勢力、家族勢力操控的問題，更要解決民主選舉流於形式、鄉鎮黨委操控過度的問題。村委會主任的“海選”，即候選人“海推”和差額選舉，是不應改變和放棄的。村書記如果通過名副其實的“海選”順其自然地當上村主任，當然既合法，也合情。但“一肩挑”模式的運行，鄉鎮黨委的干預力度勢必加大，致使爲實現預期目標而簡化“海推”程序或向等額選舉倒退，則難免帶來兩個消極後果：一是候選人遴選的範圍縮小，具有廣泛民意的優秀的非黨人選將被排斥在外。二是“一肩挑”之後，無論從輿論導向上還是在實際運作上，民主管理的空間都可能受到進一步的擠壓。按“一肩挑”規定，當選的村支部書記當然提名爲村主任候選人。村民們本來就很淡漠的參與意識和參與熱情更加弱化，選舉流於形式的問題將更加突出，假如村支部書記不是百姓心中的村主任候選人，這是否背離了相關法律條文，是否忽略了非黨員身份村民的意願?這兩個後果，都不利於基層民主和村民自治的健全和發育。至於日常事務中的民主管理差距更大、問題更多。

（三）產生新的官僚主義和形式主義的弊端

近年來，越來越嚴格、越來越龐雜的績效考覈已經延伸到村，村級自治組織日益呈現行政化的趨勢。村民委員會雖然無力阻擋這一趨勢，但它的相對獨立，畢竟是村民自主、自治權力的一個象徵。“一肩挑”以後，村書記當然要無條件服從上級黨委的各項指令，並可以極其簡便地把上級黨委政府的指令轉換爲村委會的行動。這固然可能推動上級正確決策的落實，提高工作效率。但實踐證明，層層對上負責，對下施壓的領導體制，難免會衍生官僚主義、命令主義和形式主義。如果不能有效限制和規範上級領導機關的權力，依法擴大基層和民衆權力，僅僅靠發文件、下指標和強化督查的辦法來減少會議文件和規範督查考覈，很難奏效，甚至可能出現南轅北轍的後果。

三、幾點思考

（一）充分尊重民意、依法規範運作

推行“一肩挑”，既關係到如何貫徹落實《農村基層組織工作條例》，又涉及到如何充分尊重民意，嚴格按照《村民委員會組織法》辦事，是一項政策性、法律性、規範性很強的工作。正確處理二者之間的關係，是“一肩挑”能否順利推行的關鍵。爲此，要在充分摸清村情民意，保障黨員和村民民主權利的前提下，依法按程序積極推進“一肩挑”。只有這樣，“一肩挑”才具有較強的合法性和羣衆性，才能保持較強的生命力。

（二）拓寬培養選拔渠道、加強後備力量建設

實行“一肩挑”，對農村黨支部書記、村委主任的要求很高，既要有較高的思想覺悟和一定的政策理論水平，更要有適應市場競爭所必需的知識和實用技術，否則，就很難擔負起鄉村振興戰略的重任。一是加大教育培訓力度，利用各種形式把致富能手培養成黨員幹部，把黨員幹部培養成爲致富能手。二是擴大選人用人視野，從農村技術能手、致富能手、民營企業帶頭人和回村復退軍人等各類能人中選拔“兩委”後備人才。三是重視年輕黨員培養，加大發展年輕黨員工作的力度。通過上述辦法，把農村文化程度高、品質優秀、綜合素質較好的年輕人才吸納進黨的組織中來，逐步培養成才，從根本上建立村兩委幹部經常受教育的新機制，創建農村領導人才梯次培養選拔的新途徑。

（三）健全監管機制、加強權力制衡

在推行“一肩挑”的過程中要着力構建有效的監督約束機制，加大對村“兩委”班子的監督力度。要狠抓職能規範，落實工作職責，加大由鄉鎮黨委、政府考覈獎罰的力度。加強紀委監委的檢查監督力度，進一步規範和完善民主決策、民主管理制度。凡是事關村民切身利益的重大事項，都要經村“兩委”班子聯席會議共同議定，並經黨員大會、村民代表議事會討論通過後執行，防止個人說了算。全面推行村務、財務公開制度，使農村“兩委”的工作真正置於廣大黨員和羣衆的監督之下。同時，還要注重建立保障激勵機制，進一步激發他們一心一意幹事業的激情。