完善環境整治機制，改善鄉村人居環境調研報告

完善環境整治機制，改善鄉村人居環境調研報告

“改善農村人居環境，建設美麗宜居鄉村，是實施鄉村振興戰略的一項重要任務，事關全面建成小康社會，事關廣大農民根本福祉，事關農村社會文明和諧”。區委、區政府和區政協年初商定，將“完善環境整治機制，改善鄉村人居環境”作爲區政協常委會2019年度重點協商課題。今年10月以來，劉啓財主席帶隊到建甌等兄弟縣市瞭解經驗做法，多次主持召開座談會，在政協委員微信工作羣進行協商研討，廣泛徵求委員意見建議。區政協提案委和部分市、區政協委員，區農業農村局等相關職能部門負責同志組成課題調研組，由區政協黨組副書記、副主席林國強帶隊先後到峽陽、王臺、塔前、爐下、夏道、大橫等鄉鎮、村實地考察調研，瞭解一線情況，收集意見建議，廣泛協商討論，形成調研成果。現報告如下：

一、主要成效

區委、區政府高度重視，把農村人居環境整治工作作爲實施鄉村振興戰略的首場硬仗來打，全區上下“一盤棋”，做到“真做、真管、真查”，強力推進人居環境整治工作。

（一）城鄉環境面貌持續向好。經過全面發動，強力整治，特別是“整村推進”人居環境整治做法，力度空前、成效突出，城鄉人居環境明顯改觀。多數鄉鎮集鎮主街道店面遮雨棚、農貿市場進行了提升改造，各鄉鎮行政村陳年垃圾基本得到清理，公廁總體做到及時沖洗，主街道亂堆放、亂搭蓋明顯減少，道路、街巷、公園廣場等公共場所基本實現乾淨整潔。特別是國省道、縣鄉道等道路沿途及“一江兩溪”沿岸衛生得到了有效治理，合福高鐵沿線村莊環境得到明顯提升。

（二）羣衆環保意識有所轉變。各鄉鎮、村通過廣播、宣傳車、宣傳單和黨員幹部入戶宣傳，營造出持續推進農村人居環境整治工作的濃厚輿論氛圍。通過落實“門前三包”，開展移風易俗、“小手拉大手”“巾幗志願服務”，評選“星級文明戶”、“美麗庭院”、上“紅黑榜”等活動，引導廣大羣衆參與到人居環境整治中來，生活陋習和觀念有了轉變，愛護環境、垃圾定點投放的文明意識有所增強。

（三）環境整治機制初步建立。通過持續整治，初步形成一批運維管護機制：村級建立人居環境“網格化管理”，實行“普掃+巡撿”的環衛保潔機制。鄉鎮整合河長、路長、城管、環保等隊伍組建生態巡查中心，形成常態巡查機制；全區積極推廣“愛心超市”積分兌換做法，建立人人都能參與、勤勞就能積分、實幹得到認可的正向激勵和反向監督機制。推行區、鄉鎮、村三個層面的人居環境績效考評工作，整治成果得到鞏固和提升。

開展人居環境整治工作以來，全區共清理衛生死角和建築垃圾6.76萬處、18519.15噸，清理亂張貼小廣告等6.97萬處，清理河塘、溝渠295.78千米，清理柴火雜物亂堆放、亂停車、“殭屍車”、佔道經營8.21萬處，拆除亂搭建、亂圍擋、沿街雨棚、破損廣告牌等2.61萬餘處，拆除旱廁2756座。投入資金784萬元，新建集鎮、農村公廁54座；完成農村三格式化糞池建設任務1000戶；建設完成集鎮污水處理設施4個；完成農房整治2310棟21.3萬平方米。農村衛生保潔費累計收繳436.698萬元，下撥農村衛生保潔費配套資金693.5萬元（其中：市級補助136.38萬元、區級補助557.12萬元），配保潔車輛197輛，投放垃圾桶1.2萬餘個。

二、存在的主要問題

我區在鄉村人居環境整治工作上雖然取得了明顯成效，但仍存在以下幾個方面的突出問題：

（一）整治經費難保障。農村人居環境整治是一項系統工程，特別是對照市委市政府提出的人居環境整治要向自然村、背街小巷延伸的要求，持續時間久、牽涉面廣、任務繁重、難度巨大，需投入大量資金，而我區的區級財力不足，大多數鄉鎮、村財力緊張，整治經費嚴重短缺。比如，有一部分村旱廁拆除後，由於資金問題無法及時新建水衝式廁所，羣衆不理解、抱怨，反應較大。

（二）工作責任難落實。總體上看，各鄉鎮對人居環境整治工作十分重視，思想認識和責任意識比較到位，但普遍存在對村級責任壓力傳導不到位，村主幹及兩委幹部包組包戶責任制未建立，考覈機制不夠完善。一些村幹部政治站位不高，思想認識不到位，鬥爭精神不足，對整治工作避重就輕，存在厭戰情緒。《延平區農村人居環境整治分工方案》雖然明確了區直各成員單位的職責分工，但履職盡責存在差距，部門協同作戰、上下齊抓共管的合力還未形成。

（三）主體作用難發揮。村民是人居環境整治的受益者，也應是責任主體。目前我區人居環境整治和衛生保潔主要靠鎮村幹部和聘請的保潔員，一味大包大攬，且宣傳或組織動員不夠，導致村民認識不到位，認爲人居環境整治與己無關，主動參與積極性不高，環境整治工作存在“上熱、下涼”現象。部分村民生活陋習還未徹底轉變，對“髒、亂、差”現象習以爲常，亂扔、亂倒、亂堆、亂放、亂搭、亂建現象無法杜絕，農村衛生狀況經常出現反彈。對不自覺的村民缺乏制約的有力抓手和措施。

（四）工作機制難運轉。雖然區、鎮、村都已建立人居環境整治考評辦法，但仍存在考評工作浮在面上、流於形式，考評結果的運用不到位，沒有真正起到對幹部督促約束和激勵作用。多數村未實行對保潔員績效考評獎懲制度，保潔員“幹好幹壞一個樣”問題仍未得到解決。已建立的網格化管理、生態巡查、“門前三包”等機制未常態運轉，農村垃圾收運管理鄉鎮各自爲陣，村與村交叉運輸，既造成經費浪費，又造成垃圾收運不及時、衛生保潔設施設備管理不到位等問題。

三、對策建議

針對我區實際，全區人居環境整治工作要從補短板、提質量、建長效入手，堅持“綠水青山就是金山銀山”發展理念，全面落實《農村人居環境整治三年行動方案》，集中力量攻克村民關注的突出環境問題，使人居環境改善和現代農業、文化休閒、生態旅遊等產業融合發展互促互進，讓村民共享人居環境整治成果，爲實現鄉村振興、全面建成小康社會的目標打下堅實基礎。

（一）在資金保障上共籌集。構建上級撥補、區財獎補、鎮村爲輔的經費保障機制，完善政府、企業、民間等多元投入機制，緩解財力不足壓力，確保農村人居環境整治正常運行。

1.政府統籌切出一塊。（1）在財力有限的情況下，建議區政府研究從城鄉土地增減掛鉤出讓指標區級所得中切出一塊資金，建立城鄉人居環境整治獎補基金。（2）以市行政中心搬遷爲契機，積極向市裏爭取土地運營權，出讓一塊國有土地專項用於農村人居環境整治。爭取城建稅、排污費等移交給延平區徵管，用於城鄉人居環境整治。（3）建議鄉鎮垃圾轉運改爲區級統一轉運，提高效率降低運營成本。由國運公司牽頭，成立區保潔公司或啓動全區統一的鄉鎮垃圾轉運市場化（鄉鎮建立垃圾中轉站或集中收集點），經費實行區、鄉鎮合理分攤。可在農村試行推廣垃圾分類，可降解垃圾通過沼氣等進行處理，樹葉、樹枝等可燃垃圾就地焚燒做堆肥，不能降解的垃圾通過轉運處理，以降低運營成本。

2.多方聯動爭取一點。（1）各部門要積極爭取國家、省、市相關政策支持，拓寬資金來源渠道。如向省住建部門爭取按照農村戶籍人口撥付保潔經費，向省水利部門爭取農村水資源保護費和水環境治理費，向省交通部門爭取村道硬化提升項目資金，向市財政爭取按規定比例配套改廁經費（600元/個）等。區政府要指定1個部門負責梳理彙總各部門相關政策，積極向上爭取項目資金，確保產生政策疊加效應。（2）拓展“區村結對、共建文明”活動，將轄區內省、市、區級文明單位、機關事業單位與貧困村共建人居環境保潔，積極動員各方提供資金、項目、技術、志願者服務等方面支持。（3）探索村企結對共建機制，積極發動轄區內有實力的企業，本着自願原則開展“一企聯一村”活動。倡導新鄉賢文化，鼓勵在外企業能人投資家鄉建設，提倡社會各界以捐贈、資助等形式支持鄉村環境整治。

3.鎮村發力籌集一些。（1）鄉鎮、村要加大土地整理、城鄉土地增減掛鉤工作力度，拓展資金來源渠道。（2）推廣“古厝生態銀行”機制，建立全區性盤活村集體閒置資產線上交易平臺，增加村財收益。對收益較好的鄉村旅遊項目引進客商以股權和債權融資建設。對有區位功能的路段、牆面等探索出租廣告收費，或以使用權交換衛生保潔等方式籌集資金。（3）支持村民代表大會表決通過村集體資金用於人居環境整治的做法。如紀委監委等部門幫助協調理順村集體資金通過代表會表決同意後運用於代繳村民保潔費相關程序，避免納入問責範圍，以確保長期在外村民的保潔費得到收繳，特別是省配套經費得到落實。

（二）在部署推動上共謀劃。加強高位推動、多方共謀，逐步理清鄉村建設與人居環境整治思路，不搞一刀切，分類分批次有序推進。

1.謀統籌規劃。（1）全區245個行政村，有編制村莊規劃的約170個，針對普遍存在與土地利用規劃不銜接的問題，建議在修編或新編規劃時，統籌兼顧土地利用、產業發展、歷史文化傳承等，把人居環境整治的具體要求與之相結合，編制多規合一的實用性村莊規劃。（2）堅持按規劃落實管理，確保“一張藍圖繪到底”，做到建房有規劃管理，行政村有村莊整治安排，生產生活空間合理分離。鄉鎮、村要把“兩違”整治出來的空地建成停車場或綠化美化，防止死灰復燃。（3）鼓勵自然村居民向中心村或集鎮集聚，在集鎮和中心村集中規劃建設村民住宅小區，做強做大中心村鎮。（4）要以省級鄉村振興試點村爲樣板，打造一批符合國家、省級、市級標準的生態鎮、生態村，輻射帶動全區農村環境整治工作的整體提升。

2.謀分類推進。按照因地制宜，分類指導原則，把握好整治力度、建設程度、推進速度與財力承受度的關係，合理制訂我區各鎮村人居環境整治標準，分類推進，做到精準施策。建議按三類分別制定標準和考評辦法。（1）美麗鄉村、鄉村振興示範村、庫區重點村爲一類，可以制定更高質量的人居環境提升標準，打造一批基本達到省級標準的樣板村。（2）經濟基礎較好、常住人口較多、高鐵和國道、庫區沿線村爲二類，注重加強規劃引導，建設整治內容和標準可適當提高。（3）高山偏遠、經濟薄弱、人口較少的村爲三類，以乾淨整潔作爲基本目標，集中解決陳年垃圾、亂搭亂蓋、日常保潔等突出短板。在具體推進中，要充分考慮村民意願和實際，特別是在旱廁改造上要避免旱廁拆除後沒有新建或廁所建的很遠，造成“如廁難”。

3.謀責任明晰。多方徵求意見建議，充分論證，進一步明晰區、鎮、村各級領導幹部具體責任。（1）對普遍存在反映突出的重難點問題，建議由區主要領導主持召開人居環境整治工作聯席會，組織掛點鄉鎮領導和職能部門、鄉鎮街道主要領導參加，對照問題清單，實行掛單銷號，明確責任和整改時限。（2）督促部門嚴格落實《延平區農村人居環境整治分工方案》，避免將指標下達鄉鎮後，以“屬地原則”一刀切，部門變成督查員。（3）建立由鎮黨委統一領導的“一元多核”協商共謀機制，邀請不同類型人員參與出謀劃策，讓整治工作更接地氣。各村要建立掛點領導牽頭的執行落實機制，明確村主幹對全村人居環境整治負總責，與區發給的績效工資掛鉤，兩委幹部分別掛組（自然村），對該組落實人居環境整治成效負責，與村發給的工資掛鉤。（4）責權利相統一，不能有權不履責。如，根據《公路法》，國、省幹道沿路兩側20米範圍內屬於公路部門管理，相應的兩側20米內垃圾處理及衛生保潔工作，也應由公路部門負責。應明確責任歸屬，或撥一部分經費由公路部門負責全區範圍內國、省幹道沿路垃圾處理及衛生保潔。

（三）在主體作用上共促進。積極宣傳發動，強化基層黨建引領和制度約束，多渠道激活內生動力，共促基層羣衆主體自覺參與。使羣衆的主體作用得到發揮。

1.發揮基層組織作用。（1）鎮村黨組織要以加強基層黨建工作爲抓手，加強對黨員的教育，培育標杆。鄉鎮人大、政協聯絡組要把“兩代表一委員”做爲重點突破口，加強對轄區內人大代表和政協委員的組織、宣傳，確保他們的思想統一到整治工作上來，主動支持參與整治工作。（2）鎮、村婦聯組織要充分調動婦女參與整治的積極性主動性，發揮好女性“半邊天”和家庭獨特地位作用，組建“巾幗保潔隊”參與人居環境整治工作。（3）學校要加強對學生的教育從小養成保潔習慣。着力提升“小手拉大手”實效，探索將學生和家長共同參與人居環境整治等志願服務納入品德考評體系，促進學生及家長的保潔意識提升。

2.強化宣傳教育發動。堅持發動一批、引導一批、教育一批。（1）建議鄉鎮選聘一些有威望的老黨員、老幹部、老教師、代表、委員等，組織他們積極參與到人居環境整治宣傳教育中來，引導村民積極支持參與。（2）對一些不願配合不願參與的羣衆，充分發揮老人輩分高、有威望、敢說話的獨特優勢，以長期說服教育爲主，一對一上門開展教育勸導，直至思想行動轉變。（3）發揮好延平報道、延平通訊、美麗延平公衆號等宣傳媒體主渠道作用。要充分發揮剛建成的應急預警電視廣播新系統作用，區、鎮、村三級分類宣傳，普通話和本地話相結合，早、中、晚定時播放，讓羣衆在天天聽“整治”、天天看“整治”中改變觀念、提升素質。

3.健全完善“村規民約”。（1）區相關部門和鄉鎮要加強指導，推進各村對村規民約的修訂完善，建立村委會、村民小組、戶（棟主）三級權責清單，明確村級組織對維護村內公共環境衛生負主體責任，村民對庭院內部、房前屋後環境衛生整治負責。（2）積極探索村民輪值保潔機制，以戶爲單位，定期輪流負責全村保潔工作，村域面積大、人口多的，可按村民小組（自然村/街）劃片內開展輪值，參與輪值保潔的農戶根據工作量參照保潔員付給保潔費用，通過輪值以增強村民的保潔意識。（3）健全正向引領激勵和反向監督約束機制，引導羣衆自發成立人居環境整治提升理事會或環境保潔衛生協會等，負責監督考評村民履行村規民約情況，及時發現不文明行爲通過“紅黑榜”和廣播通報。

4. 加快出臺專項法規。沒有有效的制約手段是村民主體作用難以發揮的一個重要原因。呼籲市人大在專項調研基礎上，按照《福建省農村人居環境整治三年行動實施方案》中明確的“研究推進農村人居環境建設立法工作，明確農村人居環境改善基本要求、政府責任和村民義務。”精神，研究制定全市農村垃圾治理、鄉村清潔等地方性法規、規章和規範性文件，進一步明確村民義務，以及違反規定的處置辦法。

（四）在長效機制上共建立。人居環境整治是實施鄉村振興戰略的第一場硬仗，不是一陣風走過場，區、鎮、村以及各職能部門要共同建立完善長效機制，確保整治工作常態化推進，高質量運轉。

1.優化督查考評機制。（1）進一步優化已出臺的考評辦法，建議按部門、鄉鎮兩個序列，由區大督查組會同共建辦每月對標考評一次。對鄉鎮考評要按照同類別村考評30%以上的村，避免以一個村代表一個鎮的情況，確保考評更加客觀科學。對督查考評發現的問題，列出問題清單，限時整改。時限內整改不到位的，再由相關部門會商問責問效。考評應當設置一個合理分數（如70 分），在該分數線以上的，不再啓動倒三名問責，緩解鄉鎮和部門壓力。（2）各鄉鎮要堅持每月至少對每個村督查一次、考評一次、通報一次，以評選出各村名次及落實整治情況。（3）鄉鎮加快完善《鎮幹部掛點包村績效考評辦法》，研究制定《村幹部績效工資考評實施辦法》，明確將人居環境整治各項工作落實與年終評先評優、績效考評掛鉤。建議各村主幹績效工資由區財政發放給鄉鎮統籌，對整治不達標的村幹部按照整治標準要求（如70分），明確每低於一分扣多少績效工資，對做得好的村幹部明確高於多少分（如80分）給予不同獎勵，使獎懲措施落到實處。

2.完善幹部選拔機制。（1）在問責問效的同時，建議區委對整治成效明顯、督查考評成績靠前的鄉鎮幹部，在年終評先評優和幹部提拔使用上優先考慮。（2）從優秀村基層黨組織書記中選拔鄉鎮領導幹部，考入鄉鎮公務員、招聘鄉鎮事業編制人員時，更加註重從人居環境整治等各項急難險重工作中成效突出的村主幹中選拔任用。

3.建立資金獎補機制。（1）建議區裏通過以獎代補、先建後補的方式下撥專項工作經費。強化考評結果運用，建立以整治成效撥付資金的導向，兼顧鄉鎮大小、人口多少等具體情況，實行總量不變分梯次撥付工作經費。在爭取的項目資金配套上也根據考覈名次給予傾斜。區、鎮在聘用保潔員經費撥補、美麗庭院、美麗鄉村、無垃圾村等評比評選上，也應根據各地整治成效合理分配指標。（2）建議將美麗庭院等各類評比經費約300萬/年，統籌用於對鄉鎮（街道）考評的獎勵金，每半年評獎一次，用於被評爲前3-5名的鄉鎮（分大小鄉鎮兩個系列），按40-30、30-20、20-10萬元獎勵，鄉鎮用於考評獎勵做得好的行政村，村用於環境整治和衛生保潔專項經費，以調動鄉鎮、村的積極性。