行政徵用，公民有權拒絕嗎？

行政徵用，公民有權拒絕嗎？

目前舉國抗疫的背景下，防疫物資供給和保障無疑是抗擊疫情的重要環節，行政徵用能夠及時滿足防疫物資應急需要，然而，前有大理“攔截”徵用口罩，後有武漢騰房徵用高校宿舍作爲病房的新聞，引發了廣大民衆、法律界人士對“行政徵用”的合法性、徵用方式、徵用程序的廣泛討論。

“行政徵用”貌似離我們很遠，但其實可能發生在每個普通人身上。既然行政徵用可能發生在每一個人身上，以備不時之需我們今天主要對什麼是“行政徵用”、什麼情況下可以實施？實施主體、實施程序、公民有沒有拒絕的權利等問題作出如下解讀： 

一、首先我們需要了解一下“行政徵用”的內涵

“在我國，人們習慣於將徵收、徵用置於同一語境下來理解，大多數人將徵收、徵用理解爲一碼事，但實際上，結合《憲法》、《物權法》等法律規定可以看出，徵收與徵用屬於不同的法律概念，雖然二者都會導致行政補償的法律後果，但是存在顯著的區別，體現爲以下方面：

第一，二者制度起源不同。徵收起源於和平時期因“特定公共事業”之需而對財產權進行的強制剝奪；而徵用則起源於非常時期的軍事、國防、抵抗自然災害、防疫需要。

區別之二，法律性質不同。徵收體現政府常態下的社會經濟管制權，更多的體現爲政府對市場經濟的干預；而徵用則體現政府在緊急狀態下的決斷權，主要體現爲政府在面對緊急狀況時的應變、反應。

區別之三，法律後果不同。徵收往往是對財產權利的永久性剝奪；而徵用則通常只是對財產佔有權或使用權的暫時性取得，因而還產生返還的問題。

聯繫我國現階段實際來看，行政徵收通常表現爲兩類：第一，爲應對社會發展需要，政府基於公共服務的法定職責與權限，以公共基礎設施、公共衛生、教育等社會公共福利爲目標，對不動產進行徵收，主要體現爲對國有土地上房屋的徵收及對集體土地、地上建築物的徵收。第二，政府出於公共安全、環境保護、文物保護等公共利益的考慮，基於公共管理的法定職責與權限，對動產或其他財產的徵收。

與徵收迥然不同的是，徵用通常出現在國家發生了自然災害、突發性公共事件時，政府出於抵禦災害、應對突發狀況、維護社會秩序和公共安全的迫切需要，而依法對公民財產的佔有權、使用權予以暫時性剝奪。典型諸如，近年來在發生大規模洪澇災害、南方雪災、汶川地震、新型冠狀病毒感染疫情時，中央政府與有關地方政府依據相關法律法規的規定動用救災徵用、防疫徵用、公共安全徵用等手段抗災。

二、在瞭解了行政徵用基本內涵之後，我們再來看一下什麼情況下可以實施“行政徵用”？

根據現有法律規定，政府能夠實施行政徵用的情況主要有如下幾種。

1.突發事件：突然發生的造成或者可能造成嚴重社會危害，需要採取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。

2.搶險、救災；

3.國防動員；

4.臨時戒嚴。

行政徵用的前提條件可以概括爲：政府基於公共利益的需要，並且情況緊急。

三、誰能夠實施行政徵收行爲？即“行政徵用”的實施主體問題。

縣級以上的人民政府可以作爲“行政徵用”的實施主體，法律依據爲《中華人民共和國傳染病防治法》第四十五條、《中華人民共和國國防法》第四十八條、《中華人民共和國戒嚴法》第十七條規定。同時，根據《突發公共衛生事件應急條例》第三條：“突發事件發生後，國務院設立全國突發事件應急處理指揮部，由國務院有關部門和軍隊有關部門組成，國務院主管領導人擔任總指揮，負責對全國突發事件應急處理的統一領導、統一指揮。”本條規定對省級以下地方人民政府是否設立應急處理指揮部未作出強制性要求，同時並不意味着禁止省級以下地方人民政府成立應急處理指揮部。爲了開展疫情防控工作的有序性和統一性，地方人民政府可以根據本地的實際情況，成立應急處理指揮部。縣級以上人民政府可以在其應急預案中，委託該指揮部以本級政府的名義實施臨時徵用行爲。

四、“行政徵用”的客體及範圍

1、徵用權的客體。客體也就是徵用權法律關係中權利和義務所指向的對象。依據《突發事件應對法》以及地方應急徵用辦法，徵用的對象是單位和個人的財產，包括單位或者個人所有的爲應對突發事件所急需的食品、飲用水、能源、醫療用品、交通工具、工程機械、通信設施、賓館、體育場館、醫療機構、廣場等物資、場所。

爲了更好的說明、認識徵用客體的問題，我們來了解一起在本次疫情中發生的實際案例：

2020年2月7日下午2:00，上海舉行新聞發佈會，邀請上海市人大常委會法工委主任、上海市衛生健康委新聞發言人、上海市司法局一級巡視員、上海市商務委副主任、上海市疾控中心主任等出席，介紹上海新型冠狀病毒感染肺炎防控工作情況。發佈會上，有華爾街日報記者場外詢問，他們獲悉，總部在蒙特利爾的美迪康口罩公司CEO表示，上海工廠生產的口罩已經全部供應上海本地需求。對此，上海市司法局一級巡視員劉平表示，這個涉及到緊急狀態下相關物資的應急徵用。其答覆，據瞭解，剛纔媒體所關心的那個企業是一個醫療口罩的生產企業，我們確實有徵用的行爲。這當中有兩個行爲：一是要求其組織生產應急救援物資的行爲。二是生產出來之後，我們再按照上述規定向單位徵用這些應急救援物資。由此可見徵用行爲的對象不單單是特定物資、場地等，其對象也包括某項特殊的行爲。這都是有法律依據的，也是我們在突發事件發生之後疫情控制所需要的一個措施。所有的依法徵用都是有償的，如果無償那就是違法行爲，這是毋庸置疑的。同時，政府徵用物資，補償資金是有財力予以保障的。

上海市政府要求口罩生產企業組織生產、並徵用口罩的行爲其依據是《中華人民共和國突發事件應對法》第52條，該規定內容未：履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府，必要時可以向單位和個人徵用應急救援所需設備、設施、場地、交通工具和其他物資，請求其他地方人民政府提供人力、物力、財力或者技術支援，要求生產、供應生活必需品和應急救援物資的企業組織生產、保證供給，要求提供醫療、交通等公共服務的組織提供相應的服務。據此可以看出上海市政府要求相關企業組織生產應急救援物資，並有償徵用其生產出的物資的行爲，是上海市政府依法採取的疫情防控措施。

2、徵用權的權限範圍。憲法、法律授予政府的徵用權均有明確的權限範圍。從橫向來看，縣級以上地方人民政府僅負責在本行政區域範圍內的徵用，國務院負責全國範圍或者跨省、自治區、直轄市範圍內的徵用。即各地各級人民政府均無權跨行政區域行使徵用權，政府所屬各部門的徵用權也僅限於本部門職責範圍內。

針對開篇提到的大理市衛健委以“行政徵用”之名截留髮往重慶口罩的事件，大理衛健委的行爲已經超出了法律所授權的徵收範圍，依據《突發事件應對法》《傳染病防治法》，出於控制疫情的需要，政府確有徵用物資的權力，但縣級以上的地方政府，只能徵用本行政區域內的物資。如果涉及全國範圍或者跨省市、自治區、直轄市的徵用，應該由國務院進行。因此，處於運輸過程中的快遞，應當屬於跨行政區域物品，徵用權屬於國務院，大理市政府無權對該物資進行徵用。

五、“行政徵用”的實施程序

目前，我國法律層面對“行政徵用”程序未見統一、明確的規定。參照、彙總雲南、上海、杭州、太原等地方規定，“行政徵用”程序的總體要求爲：遵循統一領導、提前統籌、就近徵用、均衡負擔、依法補償等原則。

我們以《雲南省突發事件應急徵用與補償辦法》規定爲例，簡要介紹下行政徵用實施的程序如下：

1.由縣級以上徵用單位提出申請，報同級政府作出應急徵用決定。

2.向被徵用人送達應急處置徵用通知書。

3.被徵用人收到通知書後應當立即配合將被徵用財產交付給徵用單位。

4.徵用單位填制清單，與被徵用人辦理交接手續。

5.徵用單位在徵用物資使用完畢後，及時歸還給被徵用人，並製作徵用物資（場所）使用情況確認書，書面通知被徵用人提交申請補償所需的資料。

6.被徵用人收到通知之日起1年內提出補償申請，逾期未申請且無正當理由的，視同放棄受償權利。

7.應急處置結束後開展補償工作，具體包括：

（1）被徵用人提出補償要求

（2）徵用單位受理、審覈並形成補償方案

（3）同級政府審覈、審批補償方案

（4）籌集、安排補償資金

（5）徵用單位向被徵用人撥付補償資金

8.徵用單位將補償情況報送相關部門備案，並在本級政府門戶網站上公告。

六、公民是否有權拒絕“行政徵用”？

由於“行政徵用”具有“公共利益緊急需要”的合法性、正當性、緊迫性，因此對於“行政徵用”，公民有必須配合的義務，當然公民同時享有取得補償的權利，但沒有拒絕被“行政徵用”的權利。如果公民拒不配合“行政徵用”的，根據《中華人民共和國治安管理處罰法》的規定，將處以警告或者二百元以下罰款；情節嚴重的，處五日以上十日以下拘留，可以並處五百元以下罰款。
    當然，如果公民對行政徵用決定或者補償有異議，可以選擇提起行政複議或行政訴訟，依法進行維權，具體爲：1. 根據《中華人民共和國行政複議法》的規定，在收到徵用決定或補償決定的六十日內，向作出決定的人民政府的上級人民政府提起行政複議。2. 根據《中華人民共和國行政訴訟法》的規定，在收到徵用決定或補償決定的六個月內，向作出決定的人民政府所在地有管轄權的人民法院提起行政訴訟。