市人大：淺談加強人大代表履職監督的對策建議

市人大：淺談加強人大代表履職監督的對策建議

《代表法》第五條規定，代表受原選區選民或者原選舉單位的監督。只有把代表的權力置於人民的嚴格監督和控制下，才能真正實現人民當家作主，因此，加強和改進對代表的監督工作，意義十分重大。對代表的監督包括選舉監督和履職監督，本文針對代表履職監督作一些分析和探討。

一、代表履職監督的現狀

隨着人民代表大會制度的確立、鞏固和發展完善，人民的民主政治意識不斷增強，選民或選舉單位越來越重視行使對代表的監督權，發起對不稱職代表的罷免活動已屢見不鮮。但是，不可否認，對所選代表履職實施監督的情況仍然不容樂觀，一些選民表達監督意願、提出監督要求、實施監督行爲被斥爲“非組織活動”；一些代表沒有真正爲民代言、爲民行權，成爲“開會代表”、“舉手代表”、

“啞巴代表”，有的甚至利用代表身份作掩護從事違法犯罪活動，嚴重損害了人

民代表大會制度的權威，挫傷了人民羣衆的政治熱情。

二、存在的主要問題及原因

1．選民監督乏力。有的選民不懂監督，對人大制度不瞭解，沒有認清選民

與代表之間委託與被委託的關係，不知道有監督代表的權利。有的選民對人民代表大會及其代表發揮作用的現狀不滿意，認爲對代表實施監督意義不大、與自己關係不大，因而不願監督。代表基本上都是行業精英，在政治、經濟和社會生活中處於強勢地位，導致選民不敢監督。

2．代表責任不明。有的代表重視享有權利卻忽視法定義務，把代表身份當

作政治地位和權力的象徵，榮譽感強而責任感弱。同時，現行法律對代表履職達到什麼程度和狀態並未作出明確規定，也爲代表消極怠職提供了絕佳掩護，導致出現代表“干與不幹一個樣、幹多幹少一個樣、幹好幹壞一個樣”的尷尬局面。

3．監督層級單一。選民或選舉單位對代表特別是下派代表的認知，大多來

源於代表到選區或選舉單位履職的有限機會，僅靠選民或選舉單位這唯一層級的監督主體實施監督，顯得不夠全面。同時，代表來自各行各業，履職要求涵蓋方方面面，由單一主體實施對代表的專門監督，難以避免監督不到位的狀況。

4．處置規定粗疏。目前，對代表職務的法定處置方式，除主動辭職外，其

餘的均設置了較高門檻，沒有明確其它逐級提高的處置手段，導致對消極履職但達不到剛性處置要件的代表無計可施。同時，對履職優秀、貢獻突出的代表，也無任何獎勵措施，難以調動代表履職積極性。

三、對策建議

1．增強兩種意識。應當看到，對代表進行監督的法律規定較晚，實踐歷時

尚短，選民和代表還沒有完全養成監督與接受監督的自覺和習慣。一方面，要增

強選民的監督意識。選民如果對自己行使監督權沒有充分認識，勢必造成法定的

監督權力不能充分有效行使，在事實上虛設或閒置的結果。對此，要切實加強新修訂代表法的宣傳工作，喚起選民的主人翁意識，讓他們清楚認識到代表與選民是代表與被代表、被監督與監督的關係，認識到只有行使好對代表的監督權，才能保證體現自己意志、維護自己利益，從而認真實施監督行爲，推動選民與代表

之間的制約機制健全和落實。另一方面，要增強代表的責任意識。代表作爲國家最高權力機關的組成人員，在享有代表特權的同時，更應帶頭履行義務、接受監督。因此，要切實加強學習和引導，督促代表牢固樹立法治信仰，不斷增強依法履職的內生動力，激發代表始終保持爲民履職的飽滿熱情，使他們自覺忠誠於人民、踐行於法定、履職於實踐，切實擔當責任，充分發揮作用。

2．構建三級體系。代表來源的廣泛性、構成的多樣性、工作的專業性、活

動的隨機性，使代表監督工作呈現出日益複雜化的趨勢。特別是新形勢下，對代表的德能勤績廉各個方面的規定更加具體、要求更高，代表在閉會期間跨選區、跨行業執行職務已成爲常態。這些都迫切要求構建全過程、全方位的監督體系。

一要強化主體監督。選民或原選舉單位作爲監督代表的法定主體，在對代表履職

監督的工作中自然居於主體地位，必須發揮決定作用。當前，針對代表監督工作存在的主要問題，應着重從如何促進選民或選舉單位對代表履職情況有着更好了解，以及完善對代表怠職失職瀆職的處置方式、程序、機制等方面進行思考和探

索，以確保選民或選舉單位能夠監督、易於監督。二要強化組織監督。代表法規定，人大常委會（鄉級人大代表由人民代表大會）是代表執行職務，以及辭職、暫停職務、終止資格、罷免等活動的主要組織者。這主要是因爲外部環境和自身條件都使選民個體不足以承擔專業化的代表活動的組織任務。同時，代表履職尤其是在會議期間的工作情況，主要爲人大常委會或人大主席團所掌握，大多數普通選民因沒有參與而無從瞭解。諸多因素的共同作用，造成地方人大常委會在代表監督工作中起到事實上的主導作用，但這並不改變選民纔是監督主體的法定地位以及起到的決定性作用。實踐證明，發揮好這種主導作用有着積極的意義。因此，立足現行法律規定和現實情況，可由人民代表大會授權給人大常委會的專門機構承擔監督工作（爲解決監督者與被監督者的法律地位問題，可以借鑑黨的紀律檢查委員會的設置），該機構組成人員應由全體代表直接選舉產生而不由人大常委會任命，由其定期向人民代表大會報告代表監督工作開展情況並通報給選民，從而增強對代表履職監督的可操作性和實效。三要強化單位監督。代表法明

確規定“代表不脫離各自的生產和工作”“執行代表職務優先、按正常出勤對待、享受所在單位的工資和其他待遇”。根據權責對等和權利義務並存的原則，法律設定了單位爲代表提供權利和保障的義務，相應就賦予其監督本單位代表的權利。同時，督促代表履行“模範地遵守憲法和法律，保守國家祕密，在自己參加的生產、工作和社會活動中，協助憲法和法律的實施”“自覺遵守社會公德，廉潔自律，公道正派，勤勉盡責”等法定義務，更是代表所在單位的當然職責。加之，對下派參選代表、間接選舉產生代表，只有其所在單位才能全面瞭解。因此，加強代表所在單位對代表的監督工作，能夠有效解決單位保障到位而監督缺位的問題，實現對代表執行代表職務與平時履職全時段、全方位監督，促使代表始終保持先進性，防止“帶病”當選或任中“下馬”。

3．健全四項機制。近年來，各地對代表的監督工作從制度設計、方法創新

等方面進行了一些有益探索，也積累了一些成功經驗。然而不容置疑，在形成一套高效化、規範化、科學化的工作機制方面仍然需要不斷總結和完善。一要健全

職責清單機制。職責明晰是促進代表履職的前提。要進一步釐清代表工作職責，

細化代表執行職務的範圍和內容，爲不同崗位、不同身份代表分類設置具體的任期目標和年度目標，制定詳細的職責清單，比如明確代表每年出席人代會、參加常委會或代表小組組織的活動多少次，提出建議、批評和意見多少條之類，並向選民公開，使代表履職有章可循、選民監督有據可依。二要健全聯繫選民機制。

聯繫選民是促進代表履職的基礎。要根據代表法規定，對代表走訪選區選民、聽取意見、報告履職情況的頻次作出明確規定，並將完成情況作爲評判代表履職的直接依據，以此促進代表加強聯繫選民或原選舉單位的工作，真正體現代表的人

民性。三要健全考覈評價機制。考覈評價是促進代表履職的關鍵。針對相關法律沒有對代表的考覈評價作出規定，使對代表的日常監督不便操作的問題，要改進代表考覈評價方式，廣泛徵求選民、人大常委會（鄉鎮人大主席團）及所在單位等多方面意見，着重圍繞代表的職責、權利和義務，綜合進行定量考覈、定性評價。爲確保考覈評價的公正性，可委託第三方開展這項工作。四要健全結果運用

機制。結果運用是促進代表履職的利器。實踐中，根據代表履職考覈結果，應從

正反兩個方面給予必要的處置。對履職優秀、貢獻突出的，可由選舉單位或人民代表大會授予相應的榮譽稱號和給予必要的物質獎勵。對有怠職、失職、瀆職行爲而又未達到罷免法定要件的，可採取警告、扣減代表活動經費、勸辭等不同措施進行處置。對達到法定罷免要件的，堅決依法進行罷免。對代表的處置，均應如實記錄在案，作爲代表評優評先、提名連任、以及本身崗位調整、職務晉升的依據。