基層反映集體經營性建設用地入市改革存在三方面困境

基層反映集體經營性建設用地入市改革存在三方面困境

集體經營性建設用地入市改革旨在構建“同等入市、同權同價”的城鄉統一建設用地使用權市場, 雖然改革試點取得了一定的進展, 但仍存在以下困境:

一是定性障礙:集體建設用地使用權的法律地位缺失從各試點地區的實踐審視，集體經營性建設用地入市的主體多元, 主要源於《物權法》對農民集體的定性不明, 其與集體經濟組織之間的關係不清, 本質仍在於集體土地所有權主體的法律地位缺失, 該問題有賴於《民法典物權編》予以明晰。在試點區, 更爲重要的問題是因集體建設用地使用權的法律地位缺失, 進而導致集體建設用地使用權人所取得的權利無法得到現行法的認可, 金融機構無法接受其爲抵押權的標的, 導致使用權人的融資困局。

二是客體障礙:集體經營性建設用地入市範圍過窄在入市改革試點中, 關於集體經營性建設用地可入市交易的範圍學界存在着重大分歧。集體經營性建設用地入市範圍也影響着構建城鄉統一建設用地使用權市場的意義與效果。對此, 中央政策明確只有存量集體經營性建設用地才能入市。目前在入市客體上的爭議, 最核心的問題是增量集體經營性建設用地是否納入入市範圍。中國存量集體經營性建設用地總量僅約3000萬畝, 近半數村莊並無存量集體經營性建設用地, 且大半存量集體經營性建設用地並未經過縣 (市、區) 政府及土地管理部門辦理審批手續, 使此次改革對壯大農村集體經濟、增加農民財產性收入的意義並不顯著，也弱化了構建城鄉統一建設用地使用權市場的實踐效果。

三是規則障礙:城鄉建設用地“同等入市、同權同價”的規則不清。在集體經營性建設用地入市的收益分配問題上, 《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金徵收使用管理暫行辦法》 (財稅[20167]41號) 第6條和第16條8對政府、集體經濟組織和集體成員之間的利益分享做出了比較明確的規定, 集體經濟組織與集體成員之間的利益分配問題本屬集體內部事宜, 應由其按照“多數決”的程序規則依法確定, 與國家管制無涉。因此, 收益分配問題的實質在於既然政策目標是構造城鄉統一的建設用地使用權市場, 那麼, 集體建設用地的土地價格與稅金也應與國有土地使用權的規則統一, 而不應存在顯著差異, 甚至是另起爐竈。但實際上, 城鄉建設用地“同等入市、同權同價”的規則仍屬不清, 亟待辨明。

對此，基層建議：一是做好集體建設用地使用權法律定位的立法迴應。對集體建設用地使用權進行法律制度的迴應, 既需對《物權法》進行修訂，將關涉所有權人和使用權人等民事主體的權利問題納入《民法典物權編》，在《土地管理法》中則重點加入集體建設用地使用權行政管制方面的內容，共同打造規則明晰、公私兼及的集體建設用地使用權制度。二是增量集體經營性建設用地應當納入入市客體。現有政策文件將集體經營性建設用地入市改革的範圍限定在存量集體經營性建設用地，“允許其出讓、租賃、入股”。但從文義解釋來看，若將入市範圍限定在存量集體經營性建設用地, 則僅關涉建設用地使用權二級市場, 根本不存在出讓的問題, 似應表達爲“轉讓”。應將增量集體經營性建設用地納入入市的客體範圍。三是構建城鄉統一的建設用地使用權市場的規則體系構建城鄉統一的建設用地使用權市場的目標是保障作爲私權主體的農民集體和集體成員享有的集體經營性建設用地及其法權充分實現，以及使用權人享有的集體經營性建設用地使用權充分行使，具體舉措應是構建城鄉統一建設用地市場的管制法律規則體系。