基層反映:國庫集中支付制度在基層實施中存在的困難和建議
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國庫集中支付制度要求財政資金從起點直接付到終點(國庫到最終收款人),杜絕了多次分配的截留隱患,利於政府統籌管理,一改財政資金使用信息反饋時滯過長、支付過程不透明、統計口徑不統一和層層篩選的局面,從技術上爲財政信息社會化透明打下鋪墊,爲網格式打通監管最後一公里,爲國家決策提供了實時數據,對國家治理能力現代化建設具有十分重要的戰略意義。
我國從2001年開始在安徽等地試點實施國庫集中支付制度,但從歷年審計的情況看,制度在基層實施至今在預算單位和資金項目的全履蓋上,橫向不到邊,縱向不到底,與改革目標“所有預算單位、所有財政資金全部實行國庫支付”還有差距。
一、基層實施中的困難
信息化工作落後。基層財務工作模式過於老化,信息化程度不高。獨立系統間信息不共享、數據不關聯、工作重複浪費人力。計算機專業人才缺乏,大數據理論難以貫徹,信息質量難保證。
人員素質不高。預算執行單位財務人員老齡化嚴重,流動頻繁,職責重疊,業務水平和業務精神參差不齊,非業務干擾難以排除。少有的業務培訓也多是領導講話,缺少實務訓練,法規制度理解不到位,執行結果千奇百怪。預算人才缺乏,預算工作難有恰當性和預見性,行政行爲邊界不清,預算規劃趕不上情勢變化。崗位設計科學性不足,也缺乏系統簡潔的分工協作機制。
理論研究和制度建設有待提高。普遍適用性制度,都需要系統的理論支撐。高度依賴分工協作的集中支付制度,如何適應條塊分割的行政格局,崗位設置和憑證傳遞程序、風險防範等需要系統研究和不斷探索。《預算法》第六十一條規定並無專項的法規細則予以規範,財政部或人民銀行的一些規章權威性不足。
經辦機構角色定位不明確。國庫中心承擔支付執行權和對預算單位監督權,其權力來源是《預算法》二十五條規定的預算執行權的支付環節部分、還是《預算法》第八十八條規定的預算監督權、或是《財政部門監督辦法》第十條規定的日常監督職責中的財政監督權?權力清單中鮮有公示。兩權集於一身,明顯不符合內部控制的要求,
制度推進存在利益糾葛。預算單位存款是各個商業銀行爭取的對象,國庫集中支付制度消除了各預算單位存款銀行選擇權,失去對資金的靈活使用權和利息收益,消除地方政府的各種蓄水池。作爲一種全方位的約束機制,勢必觸及各方原有利益,其推進需要大家理念的轉變和覺悟的提高。
二、做好基層國庫集中支付工作的建議
強化宣傳和培訓。加大對支付制度的宣傳力度,使業務人員、領導人員充分認識其戰略意義,轉變粗放的行政觀念,規範行政行爲。加大操作人員業務培訓,普及必要的財務、法律和計算機技術,充分領會制度的精神實質,熟悉政策規定和具體業務流程。只有大批專業水平高和專業精神強的人才,認真細緻的團結協作,方能從源頭上細節上規範制度的運行,發揮制度的優勢作用。
細化預算編制。預算是支付制度的源頭,過於籠統模糊不具備執行意義。公用經費預算應貼近行政事務,改變以人數爲主要計算變量的模式,應更精細化、具體化,要細化到具體的事、物、勞務。應科學編制固定預算和變量預算。科學的預算規劃和及時調整,纔有事中控制和事後報告意義。
理順部門職責。歸併代行預算審覈職能的部門會計覈算中心,清除財政部門各股室、國庫中心支出戶、鄉鎮、部門的實撥資金賬戶,全面啓用零餘額賬戶,全部按“預算指標—用款計劃-用款申請—資金支付”的模式管理,確保資金在支付到商品和服務提供者或個人前不流出國庫。過渡期爲保障行政事務正常開展,可將原有資金以“其他指標”形式返還到各單位。完善的國庫直接支付系統建設,有利於財政股室從“管付錢”角色上解脫出來,加強“如何用”、“用的好不好”層面的審覈和監管,提高財政管理水平。
充分利用一體化網絡技術。科學規劃分工協作機制,實現跨區域跨部門網絡傳輸、授權和牽制,提高工作效率。預算部門負責下達指標,預算單位負責按要求上傳和申請,國庫支付中心應專司審覈監督指令,審覈通過即授權,無需重複發出支付令,國庫中心負責按標準規範審覈,代理銀行負責執行支付,人行國庫部門負責清算。做到技術上可行,流程上簡單,控制上穩健,履職標誌清晰,責任明確。
依法履行審覈職能。審覈目的是確保列報和支付行爲符合法規和制度的規定,標準化工作可避免自由裁量權濫用。國庫集中支付中心的審覈工作應制定審覈標準和審覈規程,在預算科目和審覈金額上明確審覈崗位和中心領導崗位的授權範圍,對要求糾正和補充的事項應當明確條款依據。根據《預算法》第五十三條“各部門各單位是預算執行主體,並對執行結果負責”的規定,支付中心履行的應是形式審覈。如票據審覈,附件完整性審覈,崗位履職簽章記錄的完整性清晰性審覈,邏輯性審覈,列報真實性審覈,金額準確性審覈,收款人是否與票據記載一致性審覈等等。
規範預算單位財務工作。應當優化並強化會計的審覈職責,可將經濟業務摘要、會計覈算科目、預算類款項、支付方式、支付賬號、發票及附件情況等經濟業務屬性,在財務審覈階段固定到審批單,合併審批單和記賬憑證,自動生成報賬單、日記賬等,確保一手信息完整傳遞,減少變通空間,改變會計覈算無審覈,日記賬明細賬過於籠統,支付環節擅自合併和抵扣款項,款項支付與入賬票據脫節,資金去向報賬員不記得、會計不清楚、賬面不明晰,單位財務賬與中心支付賬不一致等現象多有發生。
嚴明獎罰,科學監督。從法律層面看,入賬發票記載收款人才是最終收款人,除報酬、小額差旅等可以轉入職工個人卡、折外,嚴禁通過個人卡折套取資金二次分配,嚴厲打擊虛開發票、變通處理、換張皮再報的做法。半截子集中支付,看似情節輕微,實則是大堤的蟻穴,易形成每個經辦人員都當出納的混亂局面,大大削弱了國庫集中支付制度的約束作用,應量化細化監督考覈措施,嚴明獎罰。
深刻認識和積極防範國庫支付制度的缺陷。資金高度集中必然風險高度集中。分工協作和信息化自身痕跡隱蔽的特點,決定了風險的隱蔽性和多樣性。支付資金量大、收支業務頻繁,差錯查找將更艱難。
總之細節決定成敗,一單(審批單)一付、準確列報、最終收款人是國庫集中支付制度在基層實施確保質量的關鍵細節,應高度重視。相信只要不斷總結經驗教訓,實現不斷創新,一定能將國庫集中支付制度改革推向一個新的高度。
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