關於如何做好鄉鎮人大工作的思考

關於如何做好鄉鎮人大工作的思考

劉積龍

按照區人大關於開展“如何進一步做好鄉鎮人大工作的調研”的安排，本人結合自身工作實際，就如何進一步做好鄉鎮人大工作進行了調研，現將調研情況撰述如下：

一、基本情況

洪水泉回族鄉地處平安區西南面，距縣城30公里，總面積75.2平方公里，總耕地6.5萬畝，平均海拔2600米，均爲淺山旱地，農作物以小麥、豌豆、青稞、馬鈴薯、油菜爲主。全鄉轄15個行政村，共有戶籍人口2398戶8133人，截止2019年10月底，常住人口436戶1720人，僅佔全鄉總人口的19%，全鄉15個行政村當中常住戶不足10戶的就有5個村，不足20戶的有9個村，常住本鄉的436戶村民當中在縣城或其他地方自購或自建有住房的戶數約爲300戶左右，“空心村”比例高達60%。全鄉共有出席區人代會代表9名、鄉十八屆人代會代表48名。其中，農民代表37人，常年不在本鄉居住的代表爲32人，佔代表總數的67%，佔農村代表總數的86%。

二、鄉鎮人大工作的現狀及存在的問題

洪水泉鄉人大主席團現有主席團成員7名，其中專職人大主席1名，無副主席和專職人大幹部。全鄉48名人大代表按照就近、靈活、方便的原則，劃分爲7個代表小組，2019年共召開人代會1次，開展代表視察2次，開展代表小組活動4次，代表走訪選民143人次，徵求到代表意見建議6條，其中基礎設施建設方面的意見建議2條，民生保障方面的意見建議2條，生產發展方面的意見建議1條，生態環保方面的意見建議1條，截止目前，基礎設施建設方面的意見建議2條，已全部辦理完畢；生產發展方面的意見建議1條，已全部辦理完畢；生態環保方面的意見建議1條，已全部辦理完畢；民生保障方面的意見建議2條，已辦理完畢1條，剩餘1條正在與上級有關部門協調之中，較往年相比，意見建議辦理質量和數量得到明顯提升

從工作實際來看，由於受制度層面和現實層面等諸多原因制約，鄉鎮人大功能不夠健全，作用難以發揮，與充分發揮法定職能還有差距，不能夠完全適應基層治理能力和治理能力現代化要求，具體表現在以下幾個方面：

1.工作機構設置不合理。

機構改革後，實行人大主席負責制。平安區八個鄉鎮中，均只設立一名專職人大主席，鄉鎮配備一名人大祕書，不少工作只是“一人爭取，一人決定，一人解決”，在具體分工中，人大主席往往還分管項目建設、招商引資、綜治維穩、掃黑除惡等黨委和政府工作，同時還要包村包片，負責村級事務監督管理，配備的工作人員也基本上都是兼職，致使人大幹部忙於黨務、疲於政務，沒有充足的時間和精力投入到人大工作中，從而出現了專職人員顧不上，兼職人員顧不了的問題。同時鄉鎮人大主席團成員一般擔任其他社會職務，很少參與主席團事務，人大主席在閉會期間孤掌難鳴，很難依法履行職責，究其原因，在於鄉鎮人大工作機制不規範，監督法僅適用於各級人大常委會，無法適用於鄉鎮人大主席團，嚴重阻滯了鄉鎮人大監督工作的開展。

2.農村代表作用發揮不明顯。

就拿洪水泉鄉人大代表來說，由於受到文化素質及參政議政意識不高等因素的制約，現有的人大代表結構偏於老齡化、低學歷，很多農村人大代表不知發言，不會議事，甘當“舉手代表”，履職熱情不足，能力不強，政治責任意識不高，在一定程度上限制了代表權力的正常行使。究其原因在於：一方面，關於鄉鎮人大代表的履職與培訓制度過於籠統和抽象，缺乏可操作性，致使代表素質提升的方式方法較爲單一和落後。另一方面代表履職監督、保障、責任追究等制度設計不夠健全，代表意見建議聽取環節經常被忽視，即使有代表提出意見建議，但由於缺乏對代表意見建議辦理情況的量化考覈或監督機制，導致代表意見建議無法及時辦理反饋，代表權利得不到保障。

3. 人大會議流於形式，代表視察活動開展不正常。

現在的鄉鎮人大會議一方面存在僅爲完成選舉任務而召開人民代表會議，而且因爲會期過短、套開會議、人大經費不充裕等原因，會議議程僅限於聽取人大、政府工作報告，代表意見建議辦理情況報告、代表意見建議徵集等議程能減就減，會議流於形式。另一方面代表視察調查檢查活動中，也經常是“轉一轉，走一走，聽一聽”，目的性針對性不強，走馬觀花、蜻蜓點水的現象比較嚴重。同時由於人大代表活動經費有限，加之我鄉近70%的人大代表常年不在本鄉居住，多數代表已搬遷到縣城或其他地方長期居住，在參加會議和代表活動時，由於本鄉長期沒有開通班線客運車輛，致使代表參加活動的交通成本大幅上揚，這也爲進一步提高代表的參會率增加難度。

4．換屆選舉不同步。在我們現行的法律框架內，鄉人大每5年換屆一次，而村兩委每3年久換屆一次，一般情況下，在人大代表的選舉中，能被選中的基本爲換屆選舉時在任的村兩委主要負責同志，但隨着每3年一次的村兩委換屆選舉的進行，現任的人大代表往往不再擔任村兩委主要職務，且由於現行的村兩委選舉中的諸多不完善之處，導致部分新任村幹部與現任人大代表之間出現不團結，不和睦的現象，這就爲人大代表的履職，活動的開展帶來一定的難度，從而造成人大代表想辦點事實卻辦不了，村兩委幹部想提點建議卻提不了的“怪圈”之中。

三、對策建議

鄉鎮人民代表大會是我國人民代表大會制度的基礎，鄉鎮人大工作是整個人大工作的重要組成部分。做好鄉鎮人大工作，對於加強基層政治建設，強化民主與法制，推動政府工作，推進基層治理體系和治理能力現代化，加快農村改革和經濟建設的發展步伐，都有十分重要的意義。從實踐上看，鄉鎮人大工作在基層政治生活、經濟生活和社會生活中發揮着越來越重要的作用，是人民羣衆行使民主權力的最具體、最生動的體現，是別的部門不能代替的。因此，鄉鎮人大工作必須加強。我認爲，加強鄉鎮人大工作應當從以下幾個方面着手：

1.加強主席團自身建設。

加強鄉鎮人大工作不僅需要頂層設計，還需要加強常設機構建設，健全自身體制機制，打鐵還需自身硬。要處理好與同級黨委、政府的關係。鄉鎮人大工作要服從服務於黨委工作，既要支持政府中心工作，還要消除思想顧慮，認真開展監督，還不能“種了別人的地，荒了自己的田”，要經常主動向黨委彙報工作情況，提出切實可行的意見和要求，尋求理解和支持。要配備專職副主席和專職祕書。正如前文所說，鄉鎮人大幹部忙於黨務、疲於政務，沒有充足的時間和精力投入到人大工作中，要配實配強鄉鎮人大幹部隊伍，形成一支專業的、有戰鬥力的隊伍，促進人大工作的開展。上級人大常委會應當會同黨委、組織人事部門，嚴格規定人大主席和專職祕書兼任工作的數量，不得參與項目建設、招商引資、民政等政府事務，嚴防出現“既當運動員，又當裁判員”現象。同時要在經費、時間上爲代表開展活動提供強有力的保障。要認真落實代表意見建議督辦制度。人大代表在代表會議、視察活動、代表學習等場合提出意見建議，鄉人大要逐條歸納,提出整改落實方案意見，經鄉人大主席團審覈後報鄉黨委研究辦理方案，由政府主持召開專項工作會議，確定具體承辦人員、責任領導、整改辦理期限，並認真回函答覆人大代表，鄉人大主席團全程參與代表意見建議監督督辦。通過督辦，代表意見建議得以辦理，代表權利得到保障，代表參與感、尊榮感進一步增強；另一方面，黨委政府通過辦理代表意見建議事項，貫徹“以人民爲中心”工作思路，解決了羣衆所需所盼，通過代表，增進了羣衆對黨委政府工作理解、參與與支持。

2.落實制度要求，規範代表行爲

沒有規矩不成方圓，建立完善各項制度，是做好鄉鎮人大工作的基礎。目前，隨着全省“鄉鎮人大建設年”活動的深入開展，關於代表履職、代表會議、主席團工作等各方面制度都已經基本制定完成，但如何把這些規定和本鄉鎮實際聯繫起來，從而推動工作落實，將是目前最緊要的課題。鄉鎮人大的改革和完善不可能一蹴而就，應當在憲法和法律的框架內循序漸進的進行，既需要憲法法律的有力支持，又需要系統的制度設計，在人大工作具體落實中還需要結合實際在微觀層面上做到創新和改革。本人認爲，應當將代表履職制度和探索人大代表考覈機制結合起來。通過建立履職公示、獎懲等相應機制倒逼鄉鎮人大代表履職盡責，將代表聯繫選民、代表參會率代表參加小組活動、代表履職報告等情況納入考覈範圍進行量化測評，與選民民主評議、主席團綜合測評等方法相結合，對不作爲代表、考覈不合格代表開展教育、批評、勸誡，乃至啓動相關程序罷免代表資格。

3、強化制度建設，逐步實現鄉鎮人大與村兩委同步換屆。

就目前的現狀而言，五級人大關於換屆選舉的法律是健全而完備的，但村兩委的換屆選舉辦法卻已經不能適應新時代農村工作的需要。從實踐上看，在村一級大力推行書記村長一肩挑，將真正有能力的黨支部書記通過法定程序選舉成爲村委會主任，並將任期與鄉鎮人大同步，對於人大代表履職和開展代表活動具有深遠意義，就能非常有效的解決人大代表於村兩委幹部指尖相互掣肘，工作開展不順的問題。

4.加強宣傳工作，擴大鄉鎮人大工作影響面

缺乏權威和羣衆知曉度也是造成鄉鎮人大工作困境的一個主要原因。這就要求必須加大宣傳力度，使得羣衆、黨委、政府各方瞭解鄉鎮人大工作職能和法律地位，自覺維護人大權威，支持人大工作。要充分宣傳在鄉鎮人大工作中涌現出的先進代表典型、好的經驗做法，結合代表意見建議辦理工作，紮實踐行“人大代表爲人民”的服務宗旨，從而擴大鄉鎮人大的影響力，讓人民羣衆明白鄉鎮人大是全心全意爲人民服務的機關。

鄉鎮人大工作是我國人大工作中的重點，也是難點。從現代民主國家的政治實踐來看，一個好的政治制度的發展進程從來不是一帆風順的，需要不斷探索與實踐。隨着我國依法治國方略的順利進行，鄉村振興戰略的深入推進，鄉鎮人大工作必將在推進基層民主法治建設，完善基層治理體系等方面大放異彩。