國土空間規劃調研報告

爲了科學編制社旗縣國土空間規劃更好的服務於組團城市建設，我在相關鄉鎮、單位開展一次調研活動，調研報告如下：

一、編制國土空間規劃的重大意義

1、國土空間規劃是推進生態文明建設的關鍵舉措

自黨的十八大以來，以習近平同志爲總書記的黨中央站在戰略和全局的高度，將生態文明建設納入中國特色社會主義事業的總體佈局，爲努力建設美麗中國、實現中華民族永續發展，指明瞭前進方向和實現路徑。國土空間規劃就是作爲生態文明建設的關鍵舉措而提出的，並在《中共中央、國務院關於生態文明體制改革總體方案》中作爲一項重要的制度建設內容予以明確。在《若干意見》中再次提出，國土空間規劃“是加快形成綠色生產方式和生活方式、推進生態文明建設、建設美麗中國的關鍵舉措”。

改革開放以來，我國社會經濟快速發展並取得了巨大的成就，但擴張型、粗放式、唯增長論的發展方式造成了生態系統退化、環境污染嚴重、資源能源約束趨緊的嚴峻局面，直接關係到人民福祉和民族未來生存和發展，因此，生態文明建設成爲我國新時代建設和發展的重要戰略性任務。黨中央提出五位一體的總體佈局，並且強調“必須堅持節約優先、保護優先、自然恢復爲主的方針，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式”。

《若干規定》進一步明確：“堅持生態優先、綠色發展，尊重自然規律、經濟規律、社會規律和城鄉發展規律，因地制宜開展規劃編制工作；堅持節約優先、保護優先、自然恢復爲主的方針，在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，科學有序統籌佈局生態、農業、城鎮等功能空間，劃定生態紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線，強化底線約束，爲可持續發展預留空間。堅持山水林田湖草生命共同體理念，加強生態環境分區管制，量水而行，保護生態屏障，構建生態廊道和生態網絡，推進生態系統保護好修復，依法開展環境影響評價。”並將其作爲國土空間規劃編制中“提高科學性”的重要內容。並且提出，到2035年，“基本形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局”。以此對照生態文明體制改革的基本理念，可以非常清楚地看到，這些要求既是落實生態文明建設的具體內容和手段，同樣也是實踐生態文明建設的空間保障。

國土空間規劃工作通過整體謀劃新時代國土空間開發保護格局，對國土空間這一稀缺資源在多種可能使用之間進行配置，並且通過對各類開發保護建設活動的空間管制來實現國家發展戰略。因此，生態文明建設的要求應當成爲國土空間規劃工作的核心價值觀，並在此基礎上建立一整套的評價標準和操作規則，從而發揮國土空間規劃在國家生態文明建設中的基礎性作用。

2、國土空間規劃是實現高質量發展和高品質生活的重要手段

中國特色社會主義進入了新時代，推動高質量發展既是保持經濟持續健康發展的必然要求，也是適應我國社會主要矛盾變化和全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的必然要求，更是遵循經濟發展規律的必然要求。黨的十八大以來，黨中央直面我國經濟發展的深層次矛盾和問題，提出創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，提出通過經濟轉型和高質量發展，有效配置各項發展資源，促進經濟結構的全面升級；通過提高生產要素、生產力、全要素效率，而不是靠要素投入量的擴大，提升經濟的活力、創新力和競爭力，從而實現“以人民爲中心的發展思想，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕”，更好地滿足人民日益增長的美好生活需要的發展，給人們羣衆帶來更多的獲得感、幸福感、安全感。

我國經濟現在正處在高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。這就要改變我國經濟長期建立在勞動力、土地和環境低成本的基礎上各類生產要素不斷擴張型投入的發展模式。但經濟轉型並不是一蹴而就的，轉型的過程也充滿着反覆、危機和痛苦，原有的經濟增長模式仍慣性式地發揮作用。國土空間規劃通過國土空間資源的配置、管控，在國土空間開發保護中發揮戰略引領和剛性管控作用，推動、促進、保障甚至在一定程度上“倒逼”發展方式的轉變。正如習總書記今年兩會期間在參加內蒙古代表團審議時所強調的：“要堅持底線思維，以國土空間規劃爲依據，把城鎮、農業、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界作爲調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線”。

《若干意見》進一步明確，國土空間規劃“是堅持以人民爲中心、實現高質量發展和高品質生活、建設美好家園的重要手段”。因此，國土空間規劃要“綜合考慮人口分佈、經濟佈局、國土利用、生態環境保護等因素，科學佈局生產空間、生活空間、生態空間”，“堅持陸海統籌、區域協調、城鄉融合，優化國土空間結構和佈局，統籌地上地下空間綜合利用，着力完善交通、水利等基礎設施和公共服務設施，延續歷史文脈，加強風貌管控，突出地域特色。堅持上下結合、社會協同，完善公衆參與制度，發揮不同領域專家的作用。運用城市設計、鄉村營造、大數據等手段，改進規劃方法，提高規劃編制水平。”

3、國土空間規劃是促進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求

“國家治理體系和治理能力現代化”，是中國共產黨回顧總結我國改革開放以來的歷程和經驗之後，提出的全面深化改革的總目標之一。國家治理體系和治理能力現代化的實質就是是國家治理體系制度化、法治化、規範化、程序化，從而不斷提高國家治理的執行力和效能，改變我國現代治理體制和公共政策中碎片化、短期行爲、部門主義和地方主義以及由此帶來的治理成本高、效率低、矛盾多的弊端。這種現象在空間治理方面同樣存在，正如《若干意見》所指出的那樣，“各級各類空間規劃在支撐城鎮化快速發展、促進國土空間合理利用和有效保護方面發揮了積極作用，但也存在規劃類型過多、內容重疊衝突，審批流程複雜、週期過長，地方規劃朝令夕改等問題”。國土空間承載着社會經濟的各項活動，相互之間相互協同又相互作用，因此只有建立統一的規劃體系才能保證各項活動的有序開展，從而更好地實現國家發展的戰略目標。因此，《若干規定》提出，國土空間規劃“是保障國家戰略有效實施、促進國家治理體系和治理能力現代化、實現‘兩個一百年’奮鬥目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求”，“建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系是黨中央、國務院作出的重大部署。”由此可以非常明確地看到，建立國土空間規劃體系並監督實施，承載着不斷推進全面深化改革目標實現的重大職責。

從這樣的角度來看，一方面，“將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合爲統一的國土空間規劃，實現‘多規合一’”，並構建起以空間治理和空間結構優化爲主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的“五級三類”空間規劃體系。在規劃的內容上，“全面落實黨中央、國務院重大決策部署，體現國家意志和國家發展規劃的戰略性，自上而下編制各級國土空間規劃，對空間發展作出戰略性系統性安排”各層級的規劃要“明確規劃約束性指標和剛性管控要求，同時提出指導性要求。制定實施規劃的政策措施，提出下級國土空間總體規劃和相關專項規劃、詳細規劃的分解落實要求，健全規劃實施傳導機制，確保規劃能用、管用、好用。”

另一方面，要“發揮國土空間規劃體系在國土空間開發保護中的戰略引領和剛性管控作用，統領各類空間利用”“按照誰組織編制、誰負責實施的原則”，落實規劃實施的主體責任，並提出“嚴格執行規劃，以釘釘子精神抓好貫徹落實，久久爲功，做到一張藍圖幹到底。”“規劃一經批覆，任何部門和個人不得隨意修改、違規變更，防止出現換一屆黨委和政府改一次規劃。下級國土空間規劃要服從上級國土空間規劃，相關專項規劃、詳細規劃要服從總體規劃；堅持先規劃、後實施，不得違反國土空間規劃進行各類開發建設活動；堅持‘多規合一’，不在國土空間規劃體系之外另設其他空間規劃。相關專項規劃的有關技術標準應與國土空間規劃銜接。對國土空間規劃編制和實施過程中的違規違紀違法行爲，要嚴肅追究責任。”

二、國土空間規劃編制存在主要情況及問題

1、國土空間規劃中存在的主要問題，從我國國土空間規劃的發展過程可以看出，在多種因素的影響下，我國國土空間規劃中存在許多問題，主要如下：各種規劃職能分工不明晰，從空間規劃發展歷程來看，由於不同部門的規劃頂層設計不同，他們的側重點也不同，就如同空間規劃的初期，主要就自然資源進行探索並對其進行功能分區，但是這樣的空間分區會導致綜合性國土空間規劃不足，各類的規劃職能不清，我國的國土空間分區在國家和省級層面以上構成了城鎮體系規劃，國土規劃主體功能區規劃這三種分區方式，再者在國土空間分區過程中，各部門各司其職，部門之間的協調性差，對經濟社會與社會發展的規劃在實際工作中主要是政府上層建築決定的，這些以經濟社會爲代表的規劃層的空間性的內容較少，這些層面的空間規劃專業性強都是由負責部門進行組織編制，但是他們的各司其職缺乏協調性。

2、規劃上下層及功能存在的交叉，隨着規劃層級的不斷增多，規劃過程中簡單重複現象較多，因爲在工作中這些層級的差異性較小，所以不同層級間重複功能多導致效率低下，規劃不合理，另外除了土地利用總體規劃外在其他規劃的工作中，上下級的工作不明確，上級規劃對下級的規劃的約束性較弱，對下級規劃指導性不強，而土地利用的總體規劃是通過從上級到下級的層層指導與約束，但是其他層面如經濟社會層面，自然資源方面體現出的上下級指導功能較弱，約束力不足。

3、規劃實施機制與法制化的規劃建設有待提高，對於國土空間規劃，我國相關的法律法規建設不完善，並且規劃實施機制有待健全，目前我國現在的規劃類型幾乎是編制實施與監督三位一體，缺乏科學民主的決策和制約機制，公衆無法積極參與其中，並且隨着我國規劃類型不斷增多，政府的審批工作也越來越多，這與政府進行改革的初衷不符，有待尋求新出路。

三、新時代縣級國土空間規劃編制的方法

以習近平新時代中國特色社會主義思想爲指導，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，堅持“綠水青山就是金山銀山”，堅持生態優先，綠色發展，堅持高質量發展，安全發展。圍繞“兩個一百年”奮鬥目標，以有效提升國土空間治理能力現代化水平爲抓手，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導和約束作用，合理調控經濟社會發展及其建設佈局與國土資源生態環境承載之間的關係，促進合理開發、充分利用和有效保護國土空間資源，強化國土空間用途管制，加快國土供給側結構性改革，提升國土空間治理能力。

1、堅持生態優先，底線管控。

以資源環境承載力和國土空間開發適宜性評價爲約束，堅持目標導向、問題導向和治理導向相結合，堅持底線思維，優先佈局關係區域生態安全、糧食安全、環境安全、生命安全、經濟安全和文化傳承等國土空間，協調銜接三條控制線劃定，促進人與自然和諧共生。

2、堅持以人爲本，協調發展。

堅持以人爲本，落實經濟社會發展要求，保障科學發展目標的落地，通過國土開發利用方式轉變促進發展方式轉變。完善人地掛鉤機制，協調優化各類用地規模、結構、佈局和時序，助力實現基本公共服務均等化。

3、堅持頂層引領，統籌配置。

堅持全域規劃，統籌考慮城鄉和區域資源、生態、環境和經濟社會發展需求，按照促進生態健康、生活宜居、生產便利的要求，統籌配置基礎設施和公共服務，確保形成功能清晰、協調有序的國土空間開發利用格局。

4、堅持前瞻佈局、用途管制。

根據全縣發展的階段性特徵，正確處理當前與長遠、局部與整體、發展與保護等關係，處理好綠水青山就是金山銀山的關係，統籌考慮城鄉融合、區域協調、可持續發展等相關需求，保持規劃前瞻性和規劃一張藍圖繪到底的定力。完善國土空間用途管制制度，將用途管制制度擴展到所有自然生態空間，從嚴控制各類建設佔用自然生態空間。

四、縣級國土空間規劃編制服務組團城市建設的對策與建議

1、加快開展前期評估，全面掌握“多規”的差異。從統籌山水林田湖草的角度出發，貫徹落實新發展理念，加快開展國土空間規劃編制系統性分析評估，對現行主體功能區劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、環境保護規劃等各類空間性規劃進行綜合性、系統性評估，科學分析“多規”差異，全面掌握現行各類空間性規劃之間存在的突出矛盾和問題，爲加快推進縣級國土空間規劃編制工作夯實基礎。

2、注重“多規”有效銜接，摸清全縣國土空間底數。在科學分析“多規”差異的基礎上，結合城市發展的全新定位，充分利用農村地籍調查、“三調”等調查成果數據，全面摸清縣級國土空間的底數，切實做好現行主體功能區劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、環境保護規劃等各類空間性規劃之間的有效銜接，突破自然資源領域各類國土性規劃的“壁壘”，形成“多規合一”的格局。

3、優化“三線”綜合評估，保障“三線”精準管控。基於城市總體規劃提升城市目標定位、全域謀劃城鄉發展格局的原則，結合開展永久基本農田和生態保護紅線評估，各地加快組織優化生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界線“三線”綜合評估，以“三調”、農村地籍調查、地質量等級等別調查與評價等成果數據爲基礎，進一步覈准和優化調整生態保護紅線、永久基本農田紅線、城鎮開發邊界線，實現“三線”精準落地管控的目標。

4、遵循各類約束指標，完善空間規劃編製成果。在編制過程中，以滿足地方未來發展需求爲目標，嚴格遵循省市明確縣級各類規劃戰略指標等約束性指標，突出城市發展定位，提前收集縣級國土空間規劃編制的相關數據及材料，爲加快推進縣級國土空間規劃編制進度、完善空間規劃編製成果夯實基礎。