淺析城市更新中的管理短板

當前,我縣城區發展已經進入大規模城市建設階段的中後期，寧海縣城市建成區面積達到42.3平方公里，城區建設已經從大拆大建的粗放式發展進入建設與管理更加精細化的城市有機更新階段。國家“十四五”規劃提出的“實施城市更新行動”和住建部近幾年的重點工作任務都在部署城市更新。在此大背景下，我縣城市更新由“開發”模式向“經營”模式轉變是必然的，“三分建七分管”也不能仍只停留於口頭紙面上。

從狹義城市管理理論分析城市更新，基於城市公共市政設施供給的三個主要環節，即規劃、設計建設、運維管理全都屬於城市管理範疇且相互緊密制約，其職責具體到行政管理部門應當將規劃、建設、城市管理等部門在城市更新中履行的一系列行政職能歸結到大城市管理範疇中來統籌分析，以期待解決城市發展進入新階段後城市管理理念滯後、管理方式侷限、管理機制不暢造成的城市管理體系建設突出短板。

一、 以“大城管”理念補齊體制機制短板

在今後較長一個時期，我縣將會進入城市更新工作的集中攻堅期，特別是針對人民大道以南老城區區域進行拆遷、改造、投資和建設，以全新的城市功能替換功能性衰敗的物質空間，使之重新發展和繁榮。這既要對客觀存在實體（建築物等硬件）進行改造，又要對各種生態環境、空間環境、文化環境、視覺環境、遊憩環境等進行改造與延續，包括鄰里的社會網絡結構、心理定勢、情感依戀等軟件的延續與更新。在此期間，無論是前瞻性的規劃展望還是立足於現實的設計施工，都將交雜着人民羣衆對硬件設施的要求和對精神文化的期待。因此，我縣原有的基於市政設施竣工後交付使用再真正開始介入的城市管理體制機制已經無法滿足人民羣衆的多元化需求，各種事先未充分考慮的城市規劃、設計、建設環節的瑕疵將在運行管理階段被無限放大且事後難以補救，相關部門之間統籌協調不暢通、城市管理合力弱等管理短板將進一步凸顯。

在當前大部制改革進程中，同質、同源的行政權力的歸集是一個明顯特徵，但考慮到原有相關部門利益和其他相關職能在行權時的行政效率，通過組建高於部門而又不拆分部門固有權利的專門委員會作爲協調乃至統一決策機構是較爲常見的措施。建立由能夠協調乃至拍板城市管理各相關職能部門和城區街道的縣領導任主要領導的“大城管委員會”來高位牽頭、指揮協調城市更新背景下的重大城市管理問題，能夠完善城市管理體制機制的頂層設計，建立城市規劃、建設、管理聯動機制，明確各部門監管職責邊界，消除監管和執法盲區。

二、以“以人爲本”觀念完善人財物保障

城市的根本在於人，而規範人的行爲則在於管理。在城市更新中，我們要充分貫徹“人本觀念”，一切規劃、設計、建設都要服務於人民羣衆、方便於人民羣衆，而在規範管理的過程中，不僅是讓少部分人的行爲符合大部分人的利益，同時也要充分保障這少部分人的權益，最終達到城市管理服務於所有人的目標。

當前我縣城市更新面臨四大弊端，其一人居環境質量差，目前我縣中心城區老舊小區、城中村面積大，卻無管理養護主體；管網及道路、橋樑老舊破損且日常養護標準低（單位養護投入僅爲寧波市區的八分之一左右）；部分老舊小區改造不徹底，仍有遺留問題。其二公共服務設施不足，缺乏社區服務、養老、文化、體育、便民市場等基本公共服務設施，規劃公共服務設施落地困難，特別是公共廁所、垃圾中轉站等設施缺口很大。其三城市生態環境差，公園綠地不足，雖然早已獲評國家園林縣城，但是城市綠地面積和供居民休憩的小公園小廣場等較少，近年政府新建公園綠地等公共設施動力嚴重不足；城市河道（主要是顏公河）治理成效不顯著，系統性生態空間生態性、連通性、服務功能有待提升；河道水體污染嚴重，河道內垃圾傾倒、污水排放問題嚴重，生態系統脆弱，水環境不良。其四城市管理力量薄弱，按照城市管理執法力量應按常住人口萬分之三比例配比要求，我縣僅爲萬分之二，位列全大市各縣市區最末；按照“大綜合一體化執法改革”事項劃轉後由單一行政執法部門統一行使3295項綜合執法事項計算，人員編制和執法經費尚有一倍以上的缺口。

城市更新絕非簡單的修修補補，而是通過對城市基礎設施結構的更新迭代，對城市管理方式的轉型升級，實現城市功能的升級。這些升級都需要足夠的人財物來進行保障，在“大城管委員會”的框架下，對內可以深入挖掘相關成員單位的同質化潛力，通過合併相近職能來整合管理、執法等人員力量，通過整合項目來優化資金使用放大資金效能；對外可以以高層次機構有力協調編辦、發改、財政等強勢部門合理增加人員編制、養護經費及公共服務設施建設。

三、 以“爲民服務”信念創新發展機制

城市更新需要統籌處理大量物質性老化、結構性脆弱、功能性衰退的問題，綜合推進振興經濟、改善居住、整治環境和民生改善等多重發展目標，實現城市再生、城市發展與城市繁榮。因此在城市更新過程中，需要平衡社會、公衆、政府等各方面的利益，但爲避免走上一味追求土地開發甚至是房地產開發所產生的經濟利益，政府應始終以爲民服務的信念堅持公益優先的原則。

在當前國際新冠疫情肆虐，經濟發展大受影響，國內政府公共預算縮減的大背景下，我縣近幾年的財政狀況也不容樂觀，政府過緊日子的基調不會變，財政保基本運轉的理念不會變。但是城市更新進程中需要大量資金投入不能直接產生收益或低收益的公益設施的矛盾問題也同樣不可迴避。爲了短時間內較快推進這些原本缺失的公益設施的建設，讓寧海市民在本輪城市更新過程中獲得實實在在的獲得感，將經濟投入最大限度轉化爲社會效益，各地幾乎一致選用了“城投債”來解決建設資金問題。

但在管理運維資金上過度依賴財政資金，使得公益設施建成後運維管理低標準，運維管理方對建設方在移交時要求嚴苛，設施使用壽命短和完好度耐久度低等問題頻發，建管雙方部門的矛盾也因此而生。在現行的建管分離體制下，建管雙方本着相互制約監督的框架下緊密合作，然而制約變成了掣肘甚至於部門利益衝突必然破壞雙方合作，最終受損的是政府行政效能和人民羣衆根本利益。

因此，建設與運維管理雙方行政主管部門的建管分離，建設與運維實際執行主體（建議爲城投集團）的有機結合，可以在不打破建管分離體制下實施一定程度上的建管一體。將公益設施的建設和後期運行維護通過法定方式交於縣政府直屬國企，一方面可以從資產、現金流、優良業務等方面做大企業的資產估值從而實現債務資金的良性循環，另一方面還可以讓該實際執行主體在公益設施的規劃、設計、建設、運行管理全過程參與以確保其社會效益最大化和綜合投入可控性，最終解決目前財政在公益設施、市政設施建設投入和長期運維管理投入的資金短缺問題。