公共法律服務體系標準化建設探索

公共法律服務體系標準化建設探索

——以**市XX區實踐爲例

一、公共法律服務標準化的意義

公共法律服務體系建設是公共服務體系建設的重要組成部分，是保障和改善民生的重要舉措，是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要的基礎性、服務性和保障性工作。黨的十八大以來，以習近平同志爲核心的黨中央高度重視、積極推進公共法律服務體系建設，明確要求要緊緊圍繞經濟社會發展的實際需要，努力做好公共法律服務體系建設。黨的十八屆四中全會提出要“推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設”。國務院《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》對推進公共法律服務體系建設提出明確要求。黨的十九大及時迴應新時代社會主要矛盾發生的歷史性轉變，堅持把人民對美好生活的嚮往作爲奮鬥目標，作出完善公共服務體系、加快推進基本公共服務均等化的決策部署。

隨着人民羣衆對規範、便捷、高效的公共法律服務需求的增強，公共法律服務體系標準化建設勢在必行。公共法律服務體系標準化建設是統籌考慮政策規劃、民衆需求、工作實際等因素，明確自身服務範圍和權責關係，將公共法律服務體系的總體目標、平臺建設及運行方式等以標準的形式進行規範，以謀求社會效益最大化。具體來說標準化建設有以下三點優勢：

（一）量化考覈標準

公共法律服務本身是抽象而不易量化的，但根據區域人口數量、經濟條件、發展水平而建立的體系標準則可以較爲客觀周全的對公共法律服務體系建設情況和運行情況進行衡量，從而得到直觀具體的評價結果。這對於公共法律服務體系的信息收集和優化提升都有重要的意義。

（二）提升服務質量

根據地區發展程度和法律服務資源分佈的不同，所提供公共法律服務的項目和質量也會有所差別，標準化建設則可以規範公共法律服務體系架構，弱化地區差異性，幫助羣衆得到相對穩定的法律服務質量。同時，對比區域間公共法律服務體系建設情況與建設標準的差異，有助於探索法律服務體系更爲有效的改善路徑。

（三）便於優化推廣

爲實現“普及化”“一體化”“精準化”要求，打好公共法律服務實體、熱線、網絡平臺融合的基礎，有必要對各地公共法律服務體系的功能職責、建設標準、人員配備等方面作統一要求，統一各平臺間業務項目“接口”。此外，在各地公共法律服務體系建設的探索過程中，標準化有助於成功經驗的推廣，大部分成功實踐案例對於當地特殊經濟環境、政策條件、發展水平具有一定依賴性，標準化體系的確立有助於在實踐探索中篩選出對整體服務體系改善有借鑑價值的經驗做法，從而更有效的完成經驗推廣，避免因部分成功實踐案例的不可移植性造成不必要的調研學習成本提高及資源浪費。

二、**市XX區公共法律服務標準化建設的探索

XX區公共法律服務體系分爲網絡平臺、熱線平臺及實體平臺。現階段12348中國法網網絡平臺主要集成了法律諮詢服務、各項法律服務辦理流程以及各地法律服務機構的聯繫電話、人員名單等信息，可有效引導羣衆聯繫所在地法律服務機構。XX區法律服務熱線現階段主要具有初步篩選和分流的作用，專門負責熱線接聽的工作人員根據事項性質、訴求內容、本地公共法律服務機構分工等因素，引導來電人對接法律援助中心、人民調解委會、等機構和值班律師等專業團隊。公共法律服務實體平臺則發揮着更直接更重要的作用：1.網絡和熱線平臺目前主要作用爲引導和分流，絕大多數案件最終將流入實體平臺進行辦理；2.大量法律服務件的辦理過程中，實體平臺對服務供求雙方都更爲便捷，例如法律諮詢過程中有關資料需要專業法律服務工作者現場覈驗從而提供精準諮詢、人民調解要求雙方到場、大量資料對當事人簽字的需求；3.實體平臺可有效避免民衆有關信息私密性與網絡通信不安全性之間的矛盾。基於以上原因，此處主要討論實體平臺的標準化建設。

XX區司法局在2017年提出建立公共法律服務三級平臺、完善公共法律服務體系，並將其作爲一項事關全局、事關基層法律服務、事關羣衆切身利益的重大民生工程來抓。在三級平臺的建設過程中，XX區切實按照省、市要求，把握方向、目標、定位，秉持“上下聯動，資源共享”的建設原則，從上至下，縱向打通，以標準化爲抓手，逐步整合區內公共法律服務資源，建成了區級公共法律服務中心、街鎮鄉法律服務工作站、村（社區）“法律之家”，實現了全覆蓋：

（一）建設法律服務三級平臺，搭建公共法律服務基本框架

1．區級設立“XX區公共法律服務中心”，嚴格按照《XX省市縣公共法律服務中心外觀及室內標識規範》對門頭、吊牌、各類標識、背景牆等細節的要求，高標準打造區級公共法律服務中心，統籌整合公共法律服務資源，實現各類別公共法律服務集中進駐，目前中心已完成建設並已投入運營。

2．鄉鎮（街道）法律工作站已全面覆蓋，持續爲羣衆提供觸手可及的公共法律服務。根據《XX省司法廳關於推進鄉鎮（街道）公共法律服務工作站和村（社區）公共法律服務工作室規範化建設的意見》（**司法發〔2018〕55號）的指導思想，XX區以司法所爲依託，13個鄉鎮（街道）法律工作站已經全部實現規範化。

3．村（社區）法律服務工作室升級建設正在全面推進。村（社區）法律服務工作室是離羣衆最近的公共法律平臺，在基層法治化過程中發揮了重要作用，XX區根據XX省司法廳及**市司法局關於村（社區）公共法律服務工作室規範化建設的意見，通過提升法律服務工作室的規範化，在144個村（社區）法律服務工作室全面覆蓋的基礎上，打造一級、二級及三級村（社區）法律之家，其中6家一級（社區）法律之家已完成建設，2019年將再完成2家一級村（社區）法律之家的建設。

（二）合理配置各級平臺功能和服務內容，強化法律服務普惠便民

爲了便於羣衆集中辦理公共法律服務事項，XX區在各中心、站建設過程中充分調研羣衆需求、完善平臺功能和服務內容。

1．公共法律服務中心建設在功能職責定位上採用“5＋X”建設模式。“5”爲法律諮詢、法律援助、人民調解、律師法律服務、司法鑑定、公證法律服務等基本職能，在公共法律服務中起主導作用；“X”爲拓展職能，中心根據工作實際引入司法鑑定、法治宣傳、遠程探視幫教等法律服務。

2．公共法律服務站立足“3+X”平臺功能建設，其中三項基本功能爲法律諮詢、人民調解、法治宣傳教育，X項爲拓展功能，由各基層服務站根據需要引入。

3．法律之家則優化整合了法律服務室的基層法治宣傳、法律諮詢服務、人民調解等法律服務職能，立足於打造“15分鐘法律服務圈”，爲羣衆提供便捷的公共法律服務。

（三）配備法律服務人員，推進公共法律服務專業化建設

各級平臺根據區域內人口規模、公共法律服務需求及業務接待辦理數量，配備相應的工作人員。

1．公共法律服務中心設置崗位8類服務崗，包括綜合接待崗、法律諮詢崗、人民調解崗、法律援助崗、信訪調解崗、司法鑑定崗、“12348”熱線崗、公證服務崗，一方面公證處整體搬遷入駐公共法律服務中心，另一方面引進龍泉司法鑑定機構、律師事務所等社會力量爲羣衆提供相應的法律服務，同時從司法行政機關專職人民調解員隊伍中選拔和新錄用工作人員到中心負責法律服務工作，爲羣衆辦理法律服務事項。

2．公共法律服務站充分利用司法所司法行政工作人員，整合鄉鎮、村（居）法律顧問、基層法律服務工作者、人民調解員及法律服務志願者等，向羣衆提供法律服務。

3．村（社區）全面貫徹“一村一顧問”原則，全區144個村（社區）均已通過政府購買服務聘請法律顧問，配備1名調解員、1名值班律師，在法律服務工作室和“法律之家”提供法律服務。

（四）打通三級平臺運作，實現各級平臺資源共享

XX區公共法律服務中心已購買電信視頻通信服務，在12個司法所均已安裝視頻點驗系統，可實現多方視頻通話。這意味着，區公共法律服務中心可以與全區法律服務工作站、工作室可實現實時視頻通話，中心可隨時瞭解基層法律服務現場的情況，對於重大疑難的法律服務案件可根據實際情況調度區內法律服務資源，並提供解決方案。視頻點驗系統除了用於中心指揮調度、遠程會議等，還可以提供視頻法律服務，羣衆在基層法律服務機構即可同中心的法律顧問進行溝通，律師將通過視頻向羣衆提供遠程法律諮詢等服務。

三、公共法律服務標準化實踐面臨的困境

經過XX區的不斷探索和實踐，區內法律服務工作取得了一定的成效，但其覆蓋面和質量效能還不能完全達到預期標準，不能完全適應區內快速發展的節奏，不能完全滿足羣衆的期盼和需求，在標準化建設過程中存在以下問題亟待解決：

（一）公共法律服務人員緊缺

按照省市級有關中心的建設要求，中心將採取“5+X”的功能定位，即法律諮詢、法律援助、人民調解、律師法律服務、公證法律服務及司法鑑定、法治宣傳、遠程探視幫教服務等拓展功能，各個功能都需要通過進駐相應工作人員來實現，另外還將設“12348”熱線接聽員、“12348”法網專員，共計需增設11個工作崗位，因此在目前無新增編制的情況下，實現中心人員配置，是一個較爲緊迫的問題。

（二）公共法律服務平臺建設不平衡

區內各鄉鎮（街道）和村（社區）的公共法律服務資源分佈不均衡，龍泉街道、西河鎮等區域法律服務建設起步早、資源整合成效明顯，已建成優質的公共法律服務站和法律之家並投入運行，爲羣衆提供高質量、高效率的法律服務。同時，也有部分區域由於區位劣勢、人才流失、法律服務資源供給能力不足的問題：部分區域在平臺外觀、內部標識、窗口和基本設施等方面離省市級確定的法律工作站和法律工作室標準還有較大距離，不規範的場所設施及服務流程在一定程度上也導致了羣衆對公共法律服務的信任度較低。

（三）公共法律服務社會認知度不高

雖然公共法律服務體系的建設工作已經全面鋪開，但羣衆對公共法律服務的性質、內容普遍缺乏瞭解。一方面，遇有法律問題，少部分人才會尋求公共法律服務的幫助；另一方面，有意識尋求法律幫助的，也不清楚到哪裏尋求和如何尋求法律服務。與羣衆需要量大形成對比的是，大多數基層公共法律服務平臺的接待量較少，這樣服務與需求對接錯位的現象，可能導致羣衆的問題得不到有效解決和公共服務資源得不到有效利用。

（四）各級黨政機關對公共法律服務認識不足

一方面，一些單位對公共法律服務的認識不足，對公共法律服務的職能、作用不甚瞭解，參與度不高，雖然司法行政機關依託職能優勢，大力推進公共法律服務體系建設，但實踐中很難爭取政府和相關部門的重視和支持。另一方面，一些單位公共法律服務在全面推進依法治國中的重要基礎性作用認識不足，區、鄉鎮（街道）、村（居）三級平臺建設的責任主體在職能職責、建設重點、法律服務的提供方式接線不明確，導致在建設中存在資源調動困難、分工不清的現象。

（五）公共法律服務平臺規範化程度不夠

各級平臺如何配置資源、如何制定服務流程、如何統一管理和考覈、如何爲羣衆提供高質量的法律服務，在具體實踐中還存在標準不一的現象。規範且成熟的服務流程、質量要求及考覈機制還沒有成型，極不利於羣衆獲得高質量的公共法律服務。

四、改善路徑的一些思考

（一）整合力量，配齊服務人員

爲實現區級中心各項功能，保障服務質量，需結合實際情況，分析全區司法行政力量分佈情況，綜合考慮綜合需求，整合各方面力量，配齊人員。一方面是全面整合資源，統籌調度工作人員，選拔能力強素質高的工作人員到公共法律服務中心工作；二是購買服務，公共法律服務中心具備法律諮詢功能，這就要求有專業的律師進駐，要積極探索購買律師服務，爲羣體提供專業的法律諮詢服務；三是推進公共法律服務志願者隊伍建設，積極招募周邊高等院校法律專業師生、離退休政法幹警、社區力量參與法律服務，補足人才缺口。

（二）加快建設，均衡各片區發展

按照建設計劃全面推進各級平臺建設，遵循有重點、分批次、成熟一個建設一個的方式推進實施。先選取法律需求突出、具備軟硬件條件的區域着力打造示範點，總結提煉選址規劃、平臺外觀、內部標識、窗口和基本設施的配置要求等方面經驗。再在條件成熟的基礎上，進一步選擇符合建設條件的點位進行推廣建設，過程中廣泛開展輪流觀摩，採取主動申請和任務安排相結合的方式組織各司法所人員參觀已建成或建設中的公共法律服務站、公共法律服務室和法律之家，開展不定期經驗分享會。

（三）強化推廣，擴大平臺影響力

公共法律服務宣傳要有現實的針對性，應當普及尋求公共法律服務的渠道、申請公共法律服務的內容、公共法律服務在維護羣衆合法權益中的典型案例等方面的信息，讓普通羣衆認識到公共法律服務渠道的便捷、暢通、透明性。宣傳方式充分考慮羣衆的接受心理、生活方式等因素，創新思維，利用各種多種方式，使宣傳活動活潑、生動、吸引人。一是藉助各類媒體進行宣傳，充分利用政府網站、微信、微博等網絡媒體進一步加大宣傳力度。二是多種形式擴大宣傳效果，利用現場普法、專項活動等形式，在法律進企業、法律進農村、法律進學校等活動中通過律師講座、發放宣傳資料、法律服務便民卡等形式，增加廣大羣衆對公共法律服務的認識，幫助羣衆瞭解掌握如何獲得便捷的法律服務。三是結合各村（社區）的宣傳欄、村（居）委會進行宣傳，採用漫畫、張貼聯村律師聯繫方式的形式，讓羣衆在潛移默化中接受法治的薰陶，瞭解公共法律服務的內容。總之，採用多種途徑進行推廣，擴大法律服務平臺影響力，促進法治成果羣衆共享，使羣衆形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的思維。

（四）司法局主導，建立組織保障機制

建設公共法律服務平臺是一項龐大的工程，必須堅持“協同參與”的原則，因此需要強化司法局對公共法律服務平臺建設的統籌力度，加強各級司法行政人員以及法律工作者對公共法律服務的認識，對區內法律服務進行整體規劃，有效整合目前相對獨立發展、各自管理的法律服務資源，使各級公共法律服務平臺有機運轉、系統發揮作用，不斷提高區內公共法律服務的供給能力。

1．加強對公共法律服務平臺建設的組織領導。由司法局牽頭、各司法所確定專人，組建“全區公共法律服務體系建設小組”。小組由組長、副組長、工作組成員組成，專門負責調度、推進公共法律服務平臺的建設工作。小組內定期通報進展、分享建設經驗，並及時總結、出臺推進公共法律服務平臺建設的意見，細化建設的責任主體和具體任務。小組內定期召開會議，協調法律服務資源，協同高效地推進各級公共法律服務平臺建設。

2．制定詳細的公共法律服務平臺規劃建設方案。公共法律服務要以切實滿足羣衆法律需求、深化基層依法治理爲目標，必須結合各區域實際發展情況選取適合的平臺建設標準，明確硬件設施、人員配置、服務項目的具體方案。基層法律服務平臺配備標準化電腦終端和視頻指揮服務終端，使法律服務項目不全面的基層法律服務平臺能通過智能終端聯結區級公共法律服務中心，得到中心法律工作者的幫助和服務，從而切實保障15分鐘法律服務圈便民利民目標的有效落實。

3．加強對公共法律服務平臺建設的重要意義、內容措施的內部宣傳培訓。製作公共法律服務簡報，展示公共法律服務平臺的建設情況、服務情況等，在內部進行傳閱，對司法行政人員、法律服務人才等開展制度化、常態化的宣貫和培訓。

（五）多措並舉，推進平臺規範化運行

公共法律服務平臺的規範主要涉及人、事、物三方面，“人”是指人員隊伍的配備，“事”是指公共法律服務業務的運行，包括服務內容的規範開展、各級平臺之間的有效銜接，“物”是場地選址、功能分區、設施設備等方面。爲了推進平臺規範化運行，應當明確平臺人、事、物三方面的標準和機制，並進行評估考覈。

1．健全運行機制。要構建便民利民的公共法律服務平臺，必須系統性、制度性規劃其運行機制。一方面，強化對內的融合聯動機制，打通公證、法律援助機構、人民調解之間的隔閡，建立公共法律服務聯席會議、辦案協作等工作機制，將羣衆多樣化公共法律服務需求逐項落實責任人員進行處置；同時各窗口受理羣衆需求後根據情況可進行指引或分流，例如進行法律諮詢的事務根據具體情況可建議羣衆到調解窗口尋求幫助等。第二，強化對外融合聯動，主動與信訪局、人民法院等部門溝通協調，爲羣衆和企業提供有針對性的法律諮詢和法律援助活動。第三，大力推進信息化建設，保證三級平臺之間的資源聯動，例如，社區法律之家的律師採取每週值班制，引入機器人終端，使羣衆可以便捷查詢相關法律條文或法律案例，同時運用視頻服務平臺，使羣衆在基層法律服務機構即可同中心的法律顧問進行溝通，律師將通過視頻向羣衆提供遠程法律諮詢等服務。

2．完善平臺標準。首先，明確平臺建設硬件標準，要求臨街落地設立接待大廳，統一名稱標識，根據場地結合人羣習慣動線合理規劃，劃分出諮詢接待區、等候區、法律服務區等不同功能區域，設置相應的法律服務窗口，並配備必要的便民措施，各平臺建成後由“公共法律服務平臺建設小組”進行標準化驗收。其次，明確各平臺向羣衆提供的公共法律服務具體項目，合理設計羣衆來訪的接待流程及各項目的服務流程，出臺《XX區公共法律服務產品清單》《XX區公共法律服務流程》，並統一印製法律援助、律師、公證、司法鑑定等辦事指南，服務人員上崗前需經過培訓考覈，確保服務人員按照要求爲羣衆提供法律服務。第三，多方面引入法律服務人才，通過整合現有法律工作者、政府購買律師服務、引入法律服務志願者等方式搭建法律服務人才體系，明確崗位職責，並且重視培養和加強提供法律服務的法律工作者的責任意識和奉獻精神。

3．加強評估考覈。要建立以羣衆爲導向的考評體系，切實以“是否爲人民提供了法律服務，服務好不好，羣衆滿不滿意”爲考覈原則。科學制定量化的公共法律服務平臺工作考覈標準，建立內部管理、羣衆評價、第三方專業機構評估相結合的考覈評價機制——內部設置出勤率、接待量、專業度考評等硬性考覈指標；多渠道、多方式採集羣衆評價，設置窗口服務評價器、意見箱、主任信箱，建立回訪、評議制度，對服務事項實行抽樣電話回訪；引入第三方專業機構，採取“神祕客”方式親身體驗服務，對服務流程和質量打分評價。此外，開放針對公共法律服務者的投訴通道，對於公共法律服務者經覈實查證的不良執業行爲、違法違規行爲進行懲戒；對於滿意度高、服務效果顯著的機構和工作人員進行獎勵表彰，引導各級公共法律服務平臺規範運行，樹立司法行政工作爲民服務的良好形象。每半年對平臺運轉效果做一次綜合評估，年底做一次全面考覈，將考覈結果納入責任單位目標責任制考覈，保障公共法律服務的優質高效。