某縣林業發展問題調研報告

一、**縣林業基本情況

1.1林業發展現狀

據1999年森林分類經營區劃統計，全縣國土面積278605公頃，其中林地面積192395公頃，佔69.1%，荒山荒地5762公頃，佔2.1%。林地面積中，森林面積167120公頃，佔林地面積的86.9%，灌木林地18248公頃，佔9.5%，疏林地2208公頃，佔1.1%，無立木林地4785公頃，佔2.5%。活立木總蓄積855.5萬立方米，其中森林蓄積771.1萬立方米。竹林面積20026公頃，總株數2760.8萬株。森林覆蓋率達66.7%。

縣林業機構比較健全。全縣有國有林場6個，採育林場9個，毛竹林場1個，鄉村林場224個，各類木竹加工企業75家（全民21家，集體24家，私營24家）。全縣現有林管站18個，木材檢查站5個，護林哨8個。林業職工總人數近7000人，其中局機關105人，林管站（哨）118人，林科所145人，營林林場3700餘人，採育林場1333人，林業造紙廠465人等。

1.2取得的成績

建國以來，在歷任縣委、縣政府的正確領導下，經過全縣廣大林業幹部職工的共同努力，**縣林業在森林資源培育、保護和管理、林產工業發展等方面取得了較大的成績，主要表現在以下幾方面：

1.2.1森林資源培育成效顯著

**縣是全國南方六片商品材基地縣之一，屬全省重點林業縣和產材大縣。該縣十分注重森林資源的培育，先後實施了部省聯營商品材基地項目、林業貼息貸款項目、世行貸款吉湖工業原料林項目、世行貸款貧困地區林業發展項目等速生豐產林項目。建國以來，特別是“滅荒”以來，共完成人工造林210.2萬畝，低產林改造51.89萬畝，封山育林78.49萬畝，其中累計完成速生豐產林營造44.81萬畝。森林覆蓋率由1989年的44.5％上升至1999年的66.7%，平均每年增加2.2個百分點；活立木蓄積由1989年的653.1萬立方米上升至1999年的855.5萬立方米，平均每年增長20.2萬立方米。

森林資源的不斷擴大，不僅帶來了較大的經濟效益，而且產生了巨大的生態和社會效益，爲**縣社會經濟可持續發展打下了堅實基礎。據統計，近5年來，每年營造林、木材生產需勞務工日約50萬個，安排就業人數達3500人左右，其中長期解決林業職工就業約1500人，長期僱請民工2100人，每人每年勞務收入可達5000元左右。森林不僅僅可緩解農村就業矛盾，而且爲農業生產提供重要保障。如，鄉觀下村1986年前由於山上植被甚少，水土流失嚴重，經常出現長時間的乾旱，導致全村水田只能勉強栽種一季，該村成爲全鄉最貧困的村。1987－1989年垇上林場與該村聯營造林6000多畝後，產生了四大變化：一是水土流失得到控制，二是該村平均每戶累計獲得勞務收入2.3萬元，擺脫了貧困村的帽子，三是農民自發綠化了自留山、責任山2000多畝；四是全村水田均能栽種二季稻，畝產由原來的150公斤增加到450公斤，農民人均收入由原來的不足300元提高到現在的1600元左右。1974年前縣東風水庫（小二型水庫）溢洪道長期無水，74年北華山林場造林2.5萬畝，自89年開始該水庫溢洪道遇下雨就有積水，從而可滿足周邊幾個鄉的農田用水需要，水稻畝產從500公斤增加到800公斤。

1.2.2森林資源管理卓有成效

造林保存面積和森林蓄積的增加得益於林政資源規範化管理。⑴全縣林政管理體制較健全，機構設置較合理，形成了源頭管理、路上管理、林區治安三個環節一體化的林政資源管理體制，如主要路口都有木材檢查站，主要林區出口處都有護林哨；⑵林政管理機制運轉良好，林政、森林公安、木材檢查、防火等部門能進行較好的合作，使森林資源得到有效地保護；⑶加強了採伐作業設計的審批，基層林業工作站源頭管理較規範；⑷能緊緊圍繞保護森林資源、維護林區社會治安，積極開展懲治林區犯罪活動，最近5年共查處各類森林和野生動物案件2萬餘件。

1.2.3森林工業得到穩步發展

建國以來，**縣森林工業發展迅速，形成了森林採運、木竹加工、林化加工、造紙等多種類的森林工業體系。據統計，全縣累計爲國家提供商品材361.1萬立方米，商品竹1265.85萬根，松香4.5萬噸，木、竹膠板5.45萬立方米等，累計創利稅1.36億元，爲國家經濟建設和**縣地方經濟發展作出了巨大貢獻。目前，該縣根據資源現狀和產品市場前景，及時調整林產加工業發展思路，將市場開發與資源利用有機結合，在抓好竹膠合板廠和林化廠兩個“龍頭”企業的同時，加大了全縣林辦企業的改革力度。據統計，1999年林業工業總產值9048萬元，比1998年增加17.7%，佔全縣工業總產值的7.8%，比1998年增加0.4個百分點，實際減虧241.4萬元，實現稅收100.23萬元。

據統計，1999年林業社會總產值爲1.53億元，佔全縣工農業總產值的7.1%；上交財政1001.23萬元（不含集體部分），佔縣財政總收入的10.9%，比98年提高0.74個百分點，比97年提高1.9個百分點。

二、**縣林業發展存在的問題

2.1對林業的認識問題

對林業的主導功能認識不足。長期以來，不少地方總是把林業作爲經濟部門和產業來看待，希望林業能成爲經濟支柱，採伐木竹能提供巨大的經濟利益。事實上這不符合森林發展的自然規律。森林資源破壞容易恢復難，樹木成材要幾十年時間，而採伐一棵樹只要幾分鐘、十幾分鍾。如果方方面面都來向森林索取，林業只能在短暫的輝煌之後陷入長期的困境而不能自拔。**縣森林資源目前的狀況就是證明。森林質量的降低除了經濟效益不斷萎縮外，更嚴重的是生態環境的惡化對各行各業的不利影響，對社會經濟可持續發展的不利影響。最近幾年，國務院對改善生態環境高度重視，把林業作爲生態公益事業，實行三大效益兼顧、生態優先的原則，符合我省包括**縣的實際，應當堅決執行。

2.2森林資源培育問題

2.2.1林分質量不理想

⑴林地單位面積產出低。據統計，喬木林每畝蓄積僅3.5m3，用材林每畝蓄積也僅4.1 m3，爲全國平均水平的68.9%。尤其是天然林和集體林的單位面積產量更低。89、94、99年三次森林資源清查表明，天然林單產蓄積均持續下降，分別爲每畝3.9 m3、3.2 m3、3.1 m3；集體喬木林面積佔全縣森林面積的54.4%，其蓄積量卻佔全縣森林總蓄積的42.9%，且其單位面積蓄積僅爲國有林的63.0%。毛竹林平均立竹株數爲86株/畝，還不到全省平均水平，且大部分處於粗放經營狀態，均低於94、89年每畝立竹株數（94年爲88株/畝，89年爲109株/畝）。

⑵低產低效林較多。喬木林平均鬱閉度爲0.588，鬱閉度0.3及其以下的林地面積仍有19294公頃，比1994年增加59.1%（94年爲12130公頃）。由於不合理採伐（如“拔大毛”式採伐、超齡採伐），大多數天然林分變爲稀疏殘次林，其蓄積呈持續下降的趨勢。全縣毛竹林平均胸徑爲8-10cm，平均立竹度爲86株/畝，與200株/畝、平均胸徑12cm以上的集約經營要求相比，相差甚遠。

⑶人工林生長不夠理想。據統計，Ⅰ生長等級的人工林面積占人工林總面積的10.7%，Ⅱ等級佔39.3%，Ⅲ等級佔29.1%，Ⅳ等級佔42.6%。可見，Ⅲ、Ⅳ等級的人工林面積已佔人工林總面積的71.7%，與佔70.6%的Ⅰ、Ⅱ肥力等級林地面積不相一致，其主要原因有兩個：一是適地適樹未把握好（人工林中杉木、溼地松佔91%），二是撫育管理未跟上。

2.2.2森林資源結構不合理

⑴樹種結構較單一，針葉化嚴重。99年森林分類區劃結果表明，森林總面積中，針葉林佔72.7%（杉木32.1%，松類40.6%），闊葉林僅佔15.3%，毛竹佔12.0%。用材林中，針、闊面積比爲87.4：12.6，其中杉木佔50.3%。人工林中，杉、馬、溼、闊、竹的面積比爲54.0：6.8：36.3：2.2：0.7。由於“滅荒”期間，大面積營造杉木和溼地松，致使杉木佔絕對優勢（其蓄積佔森林總蓄積的53.2%），全縣森林樹種結構較單一，尤其是人工林中闊葉樹種類少、面積小，易帶來環境風險和市場風險。

⑵林種區劃較合理，但需落實區劃結果。據分類區劃結果，用材林、經濟林、薪炭林、毛竹林、防護林、特用林的面積比例分別爲46.0%、5.5%、0.4%、11.3%、33.3%和3.5%，即商品林：公益林＝63.2：36.8。**縣作爲我省重點林業縣，既要提高森林的環境服務功能，又要強化其經濟支撐能力，因此，此比例較適合**縣情、林情，與全省的比例（55.6：44.4）較相一致。但在實際森林經營中，必須按確定的經營目標，逐小班落實經營措施。

⑶年齡結構極不合理，用材林可採資源少。據統計，喬木林總面積中，幼、中、近、成、過熟林的面積比爲43.0：34.5：13.5：7.7：1.3。用材林中，各齡組面積比爲34.4：38.5：16.0：9.5：1.6，即中幼林佔72.9%，近成過熟林佔27.1%，且近成過熟林總面積21925公頃中，還有35.4%的面積爲“將可及”或“不可及”。可見，近十年內可採資源處於貧乏狀態。

2.2.3組織管理不落實

作爲**縣森林資源培育骨幹力量的國有林場，大多數由於冗員多、負擔重、無法投入而處於維持現狀甚至難以維持的狀態。而作爲經營山林主體的農民普遍對培育資源缺乏積極性，鄉村對組織農民培育資源缺乏主動引導和有效組織。

2.2.4技術措施不到位

上百萬畝的天然次生林處於被動封育狀態，30萬畝毛竹林多數沒有進行低改，油茶林墾複質量不高，不少處於失管狀態，每年需要進行的中幼林撫育間伐只能完成很小的一部分，森林結構的調整沒有列入重要工作內容。這些必需的措施不到位，直接影響到森林質量的提高和森林數量的增長。

2.3森林資源管理問題

⑴採伐限額指標分配、使用不合理。如金信紙業有限公司計劃使用部分採伐剩餘物作原料，而實際使用的原料均爲木材，且這部分耗材未計入採伐限額指標；北華山林場爲解決目前經濟困難，將撫育間伐材指標用於主伐而獲取更大的經濟效益；資源較多的溪坑林場、北華山林場未得到較多的指標份額。

⑵未嚴格執行“森林採伐規程”，如大多數林場出現超齡採伐現象，一些地方在撫育間伐和次生林擇伐中採取“拔大毛”式採伐等。

⑶林政執法隊伍尚需加強。一些木材檢查站在依法行政、依法管理等方面做得不夠，如泰山鄉護林哨對超載木材未按規定處罰，且出現打白條現象。

⑷經營管理水平不理想。各林場均未編制森林經營方案，也沒有進行小班建檔，必將給今後的森林經營帶來一定的盲目性。如北華山林場正在採脂的溼地松面積達11000畝，採脂結束後溼地松的採伐安排、利用及跡地更新等問題，林場還沒有進行系統考慮。

2.4林產加工問題

⑴小廠太多，資源浪費嚴重。據統計，全縣現有各類木竹加工企業75家，其中絕大部分爲規模小、競爭力弱、資源浪費嚴重的廠家。即使是林化公司、竹膠合板廠、林業紙廠、細木工板廠等四個主要的林產加工企業，離規模經營尚有一定的差距，其產品雖佔有一定的市場份額，但沒有形成支柱和骨幹，且產業鏈很短，產業化程度低，經濟兌現能力弱。大多數廠家原料利用率不高，如生產竹筷的原竹利用率僅27%；生產木地板的原木利用率不到50%。

⑵有些企業內部經濟體制改革和經營機制轉換力度不大，改革步伐不快。

⑶一些企業由於負債、污染、流動資金不足、基礎設施差等問題而面臨停產、轉產，甚至閒置資產。如江南造紙廠因污水得不到處理而被迫停產，轉產印花紙又缺少流動資金而陷入困境；細木工板廠出租、兼併又一時找不到路子，其債務負擔沉重。

⑷木竹生產稅費負擔過重，影響原料林經營者的積極性，從而影響原料供應的數量和質量。

2.5林業內部的問題

⑴職工多、負擔重。據統計，國有林業系統現有職工近7000人，僅正常工資支出就需350餘萬。目前林業系統大多數企事業單位效益低下，經濟陷入困境，人員多已成爲各單位持續發展的主要“包袱”。

⑵負債重。據統計，到目前爲止，林業系統債務總額達1.44億元，其中欠銀行貸款0.59億元。沉重的債務已嚴重影響各單位正常的經營活動。

三、**縣林業發展對策

3.1明確林業發展總體思路

要樹立正確的林業工作指導思想。根據國家對林業工作的新的定位，結合全縣實際，**縣林業工作的指導思想應當是：堅持三大效益相統一、生態優先的原則，深化改革，實行森林分類經營，優化經營機制，着眼長遠，兼顧當前，突出森林資源的培育，加強保護，合理利用，努力建設比較完備的林業生態體系和比較發達的林業產業體系。實行這樣一個指導思想，要求不要把發展經濟的重擔放到林業身上。林業主要是國土保安、改善環境，爲各行各業特別是生態農業的發展提供環境支持和屏障，發揮生態效益。從森林發揮經濟效益方面來講，不要過多地採取採伐木竹的辦法，而是要發揮它的旅遊作用、休閒健身作用，積極開發利用非林木資源和林木資源的非木質部分。

3.2以提高現有林質量爲中心，深化改革，進一步加強森林資源培育力度

森林資源的培育要堅持“以提高林地單位面積產量爲目標，調動一切營林手段，利用良好的自然條件，增加科技含量，調整結構，維護地力，保護生物多樣性，充分發揮森林的綜合效益”的思路。這個思路的具體內容是：

⑴一切營林工作都要圍繞提高森林質量來開展，努力增加森林資源蓄積量和可採資源，增強森林涵養水源、防止水土流失、改善環境的功能，實現可持續發展和生態平衡。

⑵實施兩個調整。一是調整樹種結構，大力發展多種多樣的闊葉樹種，增強林地的自肥能力，增強森林防火、防止病蟲害的功能，同時也是對木材市場的進一步適應。發展闊葉樹可以多形式地進行，疏林補植、針葉林改造、防火線植樹、防火林帶的配置等都應考慮。造林和更新一律實行鍼闊混交，混交比應達到1:1。二是林齡結構調整，努力減少小片皆伐方式的使用，結合培育大徑材工作，通過擇伐方式，逐漸拉開齡級差距，培育多樹種復層林，以人工促進天然更新來代替人工更新。

⑶靈活運用四項營林措施。一是封。充分利用**縣良好的自然條件，對凡有封育成林希望的疏林、天然次生林、有天然下種母樹的荒山荒地等都要採取有效的措施一次性封山，並適時進行撫育改造，調節林木生長的營養空間，促進其正常生長。二是改。下決心把低產竹林、油茶林、經濟林和次生林改造成優質高產林，把針葉純林改造成針闊混交林。三是補。就是疏林補植，果木林、油茶林等要補夠合理的株數，用材林、生態林主要是補植闊葉樹，改善林相。四是造。確實是荒山荒地的還是要造林，方式可以多種多樣，植苗、直播、撒播一齊上。

⑷長短結合，各有側重。在可採資源匱乏的情況下，要十分注重資源培育的分類指導和結構調整。一方面要大力發展短週期的林種，儘可能地滿足林產工業發展的需要。重點抓好30萬畝毛竹林的墾複改造和油茶低改。在適宜的地方可發展擬赤揚等速生樹種，加強溼地松的撫育管理，尤其要重視房前屋後、溝渠堤路等各類隙地的充分利用，大力發展樟樹等樹種。另一方面，要注重大徑材的培育，凡是立地條件好的杉木林、天然林都要避免過早採伐，加強管理，通過提高質量來提高效益。要根據適地適樹原則積極發展馬尾松等鄉土樹種。

要在上述四個方面真正取得進展，必須在動力機制上找到突破口，深化改革，使集體林業動起來，國有林業活起來。集體林業這一塊，主要是要落實農民的經營責任和經營利益，切實做到誰經營、誰得利。形式要尊重農民意願，凡是集體無力經營的，都要落實下去，可以個人承包、租賃，也可以實行股份制經營，尤其要鼓勵山林向經營能手集中。國有林業這一塊，主要是要解決冗員過多的問題，要在轉制上下功夫，允許買斷工齡，允許將部分森林折股給職工置換身份，將林場轉爲國有資產控股的股份制林場，可以拍賣青山儘快償還債務或用作轉制改革的成本。總之，要使林場擺脫沉重的負擔，回到正常起點重新起步。

3.3以源頭管理爲中心，加大森林資源管護力度

⑴嚴格執行森林採伐限額管理制度。分類制定和控制採伐限額；根據各鄉（場）資源狀況合理分配採伐指標；切實抓好撫育間伐材指標的使用和管理，將此指標真正用到急需撫育間伐的中齡林上來；堅持憑證採伐，做到伐前有設計，伐後有驗收。

⑵適應分類經營需要，編制森林經營方案，加強林地地籍管理，提高科學經營管理水平。以森林經營方案、小班資源檔案爲基礎，將經營目標、措施落實到每個林班、小班；執行公益林、商品林林地地籍管理制度，按照固定小班經營作業，實現計算機管理。

⑶採取有效措施，疏通木竹材正常流通環境。林政執法部門要維護木竹材正常流通秩序，杜絕各種非法行政現象；根據具體情況，可適當放寬木竹材一家收購的限制，允許農民自主銷售木竹材，以調動農民經營林業的積極性；允許木竹材經營者根據市場行情進行出縣銷售。

⑷加強執法隊伍建設。進一步加強執法人員的法制教育和業務教育，提高執法隊伍的整體素質，加強其執法水平和執法能力建設。

⑸嚴格執行森林採伐規程。必須狠抓源頭管理，規範伐區設計、採伐、檢查驗收等各環節的管理。根據分類經營要求，對森林採伐管理實行分類指導，逐步做到“管死一塊，管嚴一塊，放活一塊”，即對公益林嚴禁商業性採伐，對商品林允許在限額以內按批准的經營方案和市場行情實行自主採伐，及時更新。撫育間伐在選取砍伐木時必須堅持“砍小留大，砍劣留優，砍密留稀，照顧均勻”的原則，嚴禁拔大毛式採伐，間伐後鬱閉度不應低於0.6。採伐跡地應按時更新，根據山場具體情況，提倡天然更新和人工促進天然更新。

3.4以提高整體效益爲中心，調整林產工業佈局，促進林產工業良性發展

⑴擇優扶強，大力培育林產骨幹企業，使其成爲**縣林業產業的主力軍。下大力氣把松香、造紙、竹材膠合板當作重點加以培育，並與相應的原料林基地建設相結合。“十五”規劃中，應安排這些產業的發展進度，力爭到2010年實現年造紙11160噸、松香10000噸、竹膠合板10000m3的規模，使全縣林業產業、產品結構得到優化。

⑵加強全縣林產工業行業管理，強化宏觀調控。首先，對現有林產加工企業進行一次全面清理整頓，保留產品質量好，原料利用率高，充分利用小徑材，具備一定規模和經濟效益的廠家，如竹膠板廠。對污染嚴重、資源浪費大、消耗天然闊葉材、規模小的林產加工企業堅決實行關、停、並、轉。原則上保留10家左右。其次，對新上林產工業項目，要嚴格按照國家產業政策和規定程序審批，否則，不安排原料，不予放行，不享受有關優惠政策。嚴格執行生產許可證、加工許可證和產品放行證制度。

⑶改革林業經濟體制，組建林、工、貿一體化的林脂紙企業集團，併力爭上市。林業紙廠應儘快加入全紙業集團，加快林業產業化步伐，並按現代企業管理制度運作。改善所有制結構，因企實行產權制度的多元化。

⑷依靠科技進步，提高林業工業科技含量。在森林資源開發利用上，積極推廣採用速生材、小徑材替代天然大徑材和珍貴闊葉材的新工藝、新設備和最優設計方案，努力開發新產品，如利用竹材下腳料生產竹碳、竹屑棒碳等，及時淘汰落後的工藝、設備（如溼法硬質纖維板）。

⑸擴大林業對外開放。積極招商引資，進一步改善投資環境，引進國外及省內外先進的技術和管理經驗，擴大松香、紙品等的出口創匯額，不斷改進產品質量，樹立強烈的品牌意識和良好的產品形象，提高企業競爭能力。