深化農村土地制度改革、促進鄉村全面振興

深化農村土地制度改革、促進鄉村全面振興

實施鄉村振興戰略必須對農村土地制度進行改革,雖然《土地管理法》實施以來一直提農村土地使用制度改革，但是收效甚微，《中共中央國務院關於實施鄉村振興戰略的意見》提出了：“系統總結農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點經驗，逐步擴大試點，加快土地管理法修改，完善農村土地利用管理政策體系。”農村土地制度改革既是有效破解“三農”問題的前提,也是深入實施鄉村振興戰略的關鍵。本文通過作者多年從事農村土地管理工作經驗，從農村土地利用及管理的現實情況入手，分析現行土地管理政策與實際脫節的原因，提出新形勢下如何通過加強管理促進鄉村振興。

一、農村土地利用及管理中存在的問題

農村土地利用和管理中存在的問題主要是由於政策、法律的變更相應的手段和措施沒能跟上，加上人們固有的思維模式和陳舊的觀念，已經農村生產經營模式的改變造成的，主要體現在以下幾個方面：

    1、城鄉規劃嚴重滯後和土地利用總體規劃隨意調整

    《城鄉規劃法》頒佈前各地的規劃主要是城市規劃以及鄉鎮政府所在地規劃，城鄉規劃法實施以後各地對規劃的範圍仍未改變，各級人民政府對城鄉規劃的編制和管理經費預算也是少的可憐，按照法律規定應與之相銜接的土地利用總體規劃無論在編制過程還是修改調整都是土地行政主管部門閉門造車的結果，而且現行的土地利用總體規劃將大量的未利用地規劃爲限制建設區。

2、多年以來農村集體土地任意徵收

雖1982年頒佈的《中華人民共和國憲法》第十條三款規定：“國家爲了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵用。”至今爲止所有的法律、法規的徵收的前提均是“國家爲了公共利益的需要”，在現實工作中根本不考慮“公共利益是指涉及國家安全和廣大社會公衆福祉的利益[1]”，而是隨意擴大範圍致使大量的集體土地被徵收，特別是上個世紀九十年代中期大規劃的鄉鎮企業轉制使得大量集體建設用地被徵收。

3、集體經濟組織管理權逐漸弱化

“三級所有、隊爲基礎”的管理模式除在少數鄉村保留了取代隊的村民組之外，多數村民組的管理權逐步爲村集體所取代，而鄉鎮集體經濟組織也是名存實亡，鄉鎮集體經濟組織資產管理、使用、受益、處置權歸集爲鄉鎮政府，集體經濟收入演變成鄉鎮財政收入。
    4、農村集體經濟組織成員身份缺乏可操作的認定標準[2]

一般情況下農村集體經濟組織成員是指所覆蓋區域農村戶口的人員，但是由於上個世紀九十年代初城市近郊等經濟發達區域增加人口爲了解決“徵地代勞”問題外來人口大量的流入，近些年個別生活較爲富裕的農民爲了能繳納養老保險和子女升學將戶口遷入城鎮，以及國家關於農村黨組織和村民委員會選舉政策，加上各級政府出臺的一些支持進城農民返鄉、大中專畢業生和復原轉業軍人回鄉的政策性文件，這些參與農村經濟建設和集體資產管理的人員是否具有農村集體經濟組織成員身份爭議頗大。

5、農村村民建房實際情況

農村村民建房和城市人口買房沒有多大區別，無房戶、擁擠戶一般情況下沒錢建新房，只能逐步改善條件，經濟條件好的農戶也隨着條件的變化不斷地出建新房、賣舊房，但是由於《土地管理法》第六十二條四款規定：“農村村民出賣、出租住房後，再申請宅基地的，不予批准。”在實際的工作中真要是嚴格按照法律的規定來做的話農村村莊的變化就不會越來越大，也無從談到經濟的發展，所以各地普遍採取了一些變通的手法來處理此類事情。

6、各項普查、調查工作漏洞

城鎮地籍調查、林業資源普查、集體建設用地調查和農村承包經營權確權等基礎性工作都是對外招標後由社會中介機構承擔，在不動產登記代理工作不指定中介機構前提下，擁有各項調查數據成果的中介機構將獲得更多的利益，加上個部門之間資源不互通、成果不共享，社會中介機構藉機獲取利益嚴重的損害了集體經濟組織及其廣大成員的利益。

7、不動產登記未能全覆蓋

而且不動產登記機構整合只是表面上的整合，一個窗口對外，對內仍是各自爲政，國土資源部和住房城鄉建設部2017年9月下發《關於房屋交易與不動產登記銜接有關問題的通知》明確了房屋登記資料的移交時間，也做到了，但是土地登記的資料並未移交，而且部分市登記中心和市轄區登記分中心管轄權劃分尚未劃定，房地產交易業務並未按照規定期限辦完的普遍存在，權力尋租留了空間。

8、衛片覈查對違法的定性和確認十分混亂

規劃執法堅持沒有規劃審批文件就是違法，土地執法認爲沒有用地手續就是違法，哪怕是設施農用地只要沒備案就可以算作違法，根本不考慮當地風土人情和具體情況，國土資源系統的衛片執法檢查和地籍變更調查更是嚴重脫鉤，地籍部門不管實際情況直接將農用地變更建設用地，行政執法部門對違法定性、處置與上級機關檢查驗收不一致現象大量存在；而且行政機關之間沒有配合和協作，重複工作浪費了大量的人力、物力，沒能做到高效、便捷、文明執法。

9、政策文件沒能有效的落實

近年來國家下發的鼓勵進城農民工和高校畢業生、復員退役軍人返鄉支持農業政策，以及支持鄉村旅遊、發展休閒農業、制定鄉村振興規劃等文件，各地政府只是轉發文件，雖要求都是要求相關部門制定具體、有效的措施，但是既沒有跟蹤反饋結果、也沒有出臺新的文件和實施意見。

10、設施農業政策過於教條

農業設施不動產登記、抵押未能全面鋪開，一直以來對於農業設施的權屬是禁止轉讓的，嚴重的損害了廣大農業生產者的合法權益，北方的蔬菜大棚和果樹的看護房、規模化養殖禽舍還要是按照原國土資源部下發文件要求建造臨時性設施明顯是不可能的，因爲那樣根本起不到看護作用，因爲看護房不僅要具備居住、儲存農機具和生產資料、還要具備簡單的加工、分揀等功能。

二、形成土地管理政策和實際工作脫節的主要原因

農村土地管理政策制定和實際工作的脫節主要原因是制定政策的人根本不瞭解農村、農業的實際情況，而且對於不同的地區農村、農業生產生活環境和條件是不同的，是不能制定統一的標準的，各級行政機關領導和工作人員固有的思維模式更是鄉村振興的阻礙。

1、決策前缺乏嚴肅認真的調查研究

各項政策性文件的起草人多屬於學者，前往各地基層去調研接觸的都是領導事先安排好的人，座談也是講好話、說套話，由於得到的數據並不真實，所以做出的結論、制定的政策也就脫離了實際，雖說目前法律的修改在政府網站公開徵求了意見，但是真正能上網回覆意見的很少是農民，即便有一些農村工作者和了解農村現狀的人提出的意見往往也會被專家、學者所忽視，因爲提出的意見沒有可操作性，無法形成法律的約束力。

2、管理部門之間的要求差異過大

土地利用規劃和城市規劃部門各自不同的成熟程度以及對於規劃不同的選用標準造成了目前“兩規”在很多方面不協調的局面[3],兩個部門在規劃的編制和修改過程中未能相互協調造成了兩規矛盾，使得土地徵收和供應過程中出現斷缺現象，土地執法、規劃執法和城市綜合執法之間本就存在執法衝突，由於兩規之間不協調加上部門缺乏有效的溝通和配合，致使各執法部門在履行職責時各自爲政。

3、集體土地和國有土地政策差異過大

現實社會對土地的價值觀促成了大量集體土地被徵收，主要是因爲土地徵收“同地同價”政策並未真正落實，也就是說國家依法徵收農民集體組織所有的土地所給予集體組織和農民的補償價格與國家依法出讓國有土地使用權的出讓價格相同[4]沒能實現，正是由於在房屋、土地徵收過程中補償標準因國有和集體差異過大，而且集體土地在抵押貸款方面一直受到諸多限制，加上地方政府在土地徵收後可以獲得出讓收益，使得大量的集體土地在不具備“公共利益”條件下被徵收。

4、土地徵收補償制度不合理、落實不到位

雖《遼寧省實施中華人民共和國土地管理法辦法》對徵收集體建設用地、宅基地等明確指出了應當給予土地補償費和相應的安置補助費，但是實際工作中並未得到落實；徵收屬於高效農業的果蔬大棚僅僅是按照臨近耕地計算土地補償，附着物另算，並未考慮菜地開發、養護的付出；特別是在實施了區片地價以後，制定的區片標準較低，根本不切合實際，特別是近郊農民的利益受到了的損害較大。

5、基礎性工作數據不真實

由於各項調查、普查工作均是以招標形式由社會中介機構負責，前期準備、人力物力投入、工作監督、資金撥付、結果驗收等諸多環節存在大量人爲因素，雖項目通過了驗收但真實的結果往往不盡人意，調查數據仍大量保存在中介機構，未能將調查、普查的成果數字化，委託調查的機關只是存放了調查驗收的相關資料，這些資料和成果並不能直接應用於實際工作。

6、集體土地所有權、使用權未能依法登記

集體土地所有權發證工作並未真正完成，權屬調查結果不敢公開，所有權證書大量存放於國土部門檔案室內，城鎮地籍調查、鄉村集體建設用地確權、農村承包經營權確權等數據未能做到整合，市轄區土地管理部門統一管理，不動產登記未能實施統一登記，致使不動產登記部門管理混亂、職責不清，對於工作銜接不動產管理部門和地方政府沒能做到有效的溝通。

7、各行政機關領導的官本位思想嚴重

各行政機關領導的官本位思想和權力慾望嚴重，認爲民不會、不能、也不敢和官鬥，即便行政機關做錯了反正有國家賠償存在，沒人會主動承認自己工作的失誤，雖然中共中央、國務院要求行政執法重心下移，但是仍然出現了錦州市國土資源執法隊伍人員、編制上收和錦州市城市管理監督執法隊伍表面下沉的現象。

三、新形勢下如何通過加強管理手段助力鄉村振興

中共中央在提出《關於實施鄉村振興戰略的意見》之後印發《深化黨和國家機構改革方案》，明確了自然資源部主要職責是：“對自然資源開發利用和保護進行監管，建立空間規劃體系並監督實施……”，那麼改革以後自然資源管理部門不僅要負責建立統一的空間規劃管理體系，而且還要負責自然資源開發利用和保護進行監管、以及對空間規劃體系的監督實施，雖然有效地解決了管理者“不到位、空間規劃重疊等問題”，但是要想實現鄉村振興方略仍有許多問題亟待解決。

1、適時修改《中華人民共和國土地管理法》

結合中共中央、國務院《關於實施鄉村振興戰略的意見》，以及國務院關於物流業、全域旅遊發展等促進經濟發展的政策性文件，根據農村集體土地使用制度改革試點成果，在全面徵求社會各界意見後，進一步完善集體土地使用和管理的規定，滿足農村經濟發展的需求。

2、做好調查和規劃工作、全面向社會公開

以全國“一張圖”爲工作底圖，結合全國第三次土地調查進一步覈實農村土地使用現狀，地方人民政府籌措資金按照法定程序編制城市總體規劃、鎮總體規劃、鄉規劃、村莊規劃和土地利用總體規劃，自然資源主管部門要及時編制城市、鎮控制性詳細規劃和重要地塊修建性詳細規劃，以及土地利用年度計劃，規劃和計劃批准後應當面向社會公開規劃文本、規劃說明、批准文書及相關圖件，以便查詢和質疑。

3、全面開通行政審批、審覈、備案網上辦事系統

開通行政審批、審覈、備案網上辦事系統，使網上辦事系統與行政審批大廳（中心）同時受理相關業務，全面實施一次性告知，網上受理的採取網上答覆，線下受理的也可在網站進行查詢，結果可以（加水印）採取直接打印，與線下索取法律文書具有同等法律效力。

4、全面實施涉法、涉訪事項公開查詢制度

實施信訪案件、違法案件、行政確權等涉法、涉訪事項從受理、立案、調查、到處理全過程公開制度，案卷內容全部網上公開，以減少人爲因素對案件處理的影響，接受社會各界監督。

5、爲失地集體經濟組織建立特殊的補償機制

爲《土地管理法》實施以來被徵收土地的集體經濟組織建立特殊的補償機制，根據各集體經濟組織被徵收土地總數量、非公益性設施的比例建立補償基金，資金由中央財政和省級財政負責籌措，以歷年來徵收的新增建設用地有償使用費、土地管理費、土地出讓收益和相關稅收上收的比例分層爲限，以縣級政府爲管理單元，主要用於集體經濟組織及其剩餘成員的新農村建設補貼（不包括基礎設施建設），基礎設施建設由市縣人民政府負責。

6、規範設施農用地和支持農村、農業各項政策

 自然資源部會同農村農業部研究制定規範設施農用地和支持農村、農業各項政策，地方人民政府因地制宜的制定設施農用地具體實施方案，以及對於國家制定的支持農村、農業的各項政策制定相應的落實措施，避免因爲沒有具體措施使得羣衆認爲國家政令不通。

7、儘快實施不動產統一登記制度

 儘快按照《物權法》要求完成不動產統一登記，理順市不動產登記中心和各分中心關係，全面開展不動產登記信息網上公開查詢工作，將農業設施及其他附屬設施納入不動產登記範圍，只要涉事人作出“地上附着物未改變”承諾即視爲未改變，無需現場調查，可做事後監督，發現承諾內容爲虛假信息的及時作出變更，並將其納入社會聯合懲戒的失信責任主體。

8、統一衛片執法檢查和地籍變更調查口徑

將衛片以執法檢查工作方案與地籍變更調查工作方案用一個文件下發，統一口徑，對於不能確認違法的的疑問圖斑不做變更、下一年跟蹤檢查，對於臨時用地、設施農用地、壓佔土地的要納入長期跟蹤管理而不是簡單的變更了事，由於主體功能區劃定和城鄉規劃職能的劃入，因《最高人民法院關於違法的建築物、構築物、設施等強制拆除問題的批覆》規定“對涉及違反城鄉規劃法的違法建築物、構築物、設施等的強制拆除，法律已經授予行政機關強制執行權，人民法院不受理行政機關提出的非訴行政執行申請”，所以在執法過程中應當首先執行《城鄉規劃法》，總之就是要避免地籍變更與執法工作脫節、避免執法工作和執行工作脫節。

十九大報告中關於深化農村土地制度改革的主旨思路就是要解決好長久以來困擾農業經營與產業融合的農村人地矛盾問題[5]，現今很多領導認爲只要有政府行政指令或者行政指導、加上政策的引導和扶植資金的支持下就能完成鄉村振興的目標，實際情況並非如此，鄉村經濟的振興還需要各級行政機關改變固有的思維模式、真正的爲廣大人民羣衆着想、依法依規辦事，更需要農村集體經濟組織和廣大農民羣衆自身的努力才能達成的，所以說在鄉村振興的道路上自然資源部門任重而道遠。