基層反映：關於推行“四所合一”機構改革後基層安全監管的幾點建議

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2015年以來，各地大力推行鄉鎮國土、建設、環保、安監等機構“四所合一”改革，計劃將縣級國土、住建、環保、安監等部門相關執法職能以委託形式交由其承擔，市委市政府於今年7月份也印發了《貴港市全面推進鄉鎮“四所合一”改革指導方案》。如何讓新機構發揮最大效能，依法依規開展安全監管執法和監督，是我們今後工作的一大重點。

一、基層安全監管的基本情況

以貴港全市爲例，在沒有推行鄉鎮“四所合一”之前，鄉鎮一級的安全監管工作主要是鄉鎮政府承擔，日常的安全監管人員主要是以鄉鎮企辦的1-2名同志兼職爲主，沒有配備專職安全監察人員，也沒有行政執法權。一方面監管設備設施欠缺，監管手段落後，人員專業素質低，培訓學習少，達不到基本的安全監管監察需要；一方面鄉鎮政府由於安監站平時不能隨時掌握轄區內企業安全生產狀況，爲履行屬地監管職責，每季度組織的安全生產大檢查以及一些安全專項整治活動都動用了大量的人力資源，影響了其他中心工作。另外，隱患整治涉及資金投入和企業落實主體責任問題，往往由於資金短缺或企業不配合基層安全監管人員工作而得不到解決，一些安全隱患長期存在。

二、“四所合一”後基層安全監管面臨的困境

“四所合一”機構改革是大勢所趨，整合後有利於解決目前基層安全監管人員短缺問題，爲當地政府節約了人力資源，有利於促進經濟發展工作。但是，安全監管仍然存在較多的問題有待進一步協調解決。

（一）人力資源分配不均的問題仍會存在。人力資源整合後的資源分配需要科學地規劃設計。“四所合一”涉及的國土、住建、環保、安監站（所）人員主要是以國土所人員爲主，而如今農村矛盾和糾紛最集中的是土地問題，主要解決的機構也是國土部門。對於當前日趨嚴峻的“雙違”問題、環保問題、安全問題，如果人員配置不到位，將對工作的執行效果有着直接的影響。而且，整合後對接上面四個部門，如何協調之間的關係，將直接影響到人力資源的分配。

（二）無執法權的問題將長期影響到監察人員日常安全監管工作，依法治安無法實現鎮村覆蓋。“法無授權不可爲”，《安全生產法》等法律法規對鄉鎮一級安全執法監察以及行政許可並無授權。《行政處罰法》十九條規定，權力可以委託給管理公共事務的事業組織，這些人員的編制和身份問題一日沒有解決，就一日沒有執法的權力。而且，解決身份問題後，雖然縣級安全監管可以將執法權下放，但由於是授權單位承擔法律責任，往往會有擔心權利下放後會出現亂罰款濫罰款以及以權謀私等現象，反而起了反作用，還不如不委託授權。如果不予授權，將很大程度上打擊鄉鎮基層安全監管人員的積極性，監管效率低下。所以如何解決好執法權和執法能力的問題將是重中之重。

（三）基礎薄弱問題仍需進一步解決。“基礎不牢，地動山搖”。硬件方面，鄉鎮缺乏基本的安全生產檢查和執法檢測裝備，缺乏科學手段監管，安監人員基本沒有配備防護用品，自身安全都難以保障，何以談安全監管？軟件方面，基層安全監察人員專業安全管理知識嚴重欠缺，到企業檢查只浮於表面，看看滅火器有沒有過期之類的，發出的檢查記錄大部分爲“沒有發現安全隱患”，不提高人員專業素質，就沒有起到鄉鎮一級的監管作用。另外，一些基層人員的責任心還要進一步提高，一些人發現問題不敢提出，怕事怕麻煩，不敢“亮劍”，甚至出現沒有做完規定動作、監管不到位的情況。

三、推行“四所合一”機構改革後基層安全監管的幾點建議

（一）進一步理順基層安全監管體制，科學、合理分配人員。要統籌鄉鎮國土、建設、環保、安監職能分工，每一對應職能應有一名負責人，對應上級有關部門；工作分工不分家，涉及四大職能範圍的事項都應兼顧；總結推廣一些地方明確鄉鎮黨委和政府安全生產工作職責以及拓展村居監管網絡等經驗做法，推動落實鄉鎮安全生產工作責任，國土建設環保安監所在當地鄉鎮黨委政府統一領導下開展安全監管工作。

（二）加強基層安全監管隊伍建設，提高安全監管人員履職能力。對機構設置、執法隊伍建設等進行規範和指導，進一步規範安全監管機構和隊伍建設；實行基層安全監管人員行政執法證和安全生產監察證制度，逐步規範安全監管人員的“進入關”，保證基層監管人員的專業素質；加強對基層安全監管人員的業務培訓，並建立長期的安全生產業務培訓機制，提高基層安全監管人員履職能力。

（三）推進安全生產科技轉化，發揮科技對安全監管的支撐作用。按照中央關於“安全發展，實現可持續發展”的要求，推進安全科技研發和技術轉化，切實爲基層安全監管服務。一是深入推進貴港市安全生產綜合監管信息平臺向基層延伸，實現信息共享和實時監管；從防範重特大事故出發，在推廣安全生產先進實用技術、加強安全基礎研究、技術推廣應用等方面加大力度，實現科技興安；配備必要的安全監管監察設備到鄉鎮一級，提高科學化、規範化執法水平；積極培育安全生產中介服務機構和安全專家爲基層安全監管服務，用政府購買服務的方式積極推動基層安全監管工作適應新常態。

（四）以制度促工作落實，建立健全基層安全監管工作長效機制。一是要深化行政審批改革，深入推行權力清單制度。“行政執法不等於行政處罰，行政處罰只是執法的一種手段。不能因爲鄉鎮沒有處罰權就說沒有執法權，行政處罰法有一項重要的立法原則，是“教育與懲處相結合，以教育爲主”。可以通過委託授權，彌補了原來縣級機關鞭長莫及、管理滯後的不足，也有效地化解了鄉鎮一級權小責大、權責不一的矛盾，促進了職能轉變，強化了基層公共管理和社會服務。權限界定、設置、監督等各方面都應慎重考慮“統一管理、鄉鎮運作、部門指導”的原則，加大基層安全監管行政執法和責任追究力度。二是要建立基層安全監管監督機制。注重依靠和發揮地方政權機關的強制作用，保證安全執法行政處罰決定的落實；制定行之有效的監督管理制度，加大對基層安全監管隊伍的監督管理，切實解決基層安全執法失之於寬、失之於軟的問題，確保各項法律制度的貫徹實施；對於在基層安全監管機構和隊伍建設中的一些好的經驗和做法，要及時總結並加以推廣，不斷創新基層安全監管方式方法，增強安全監管效能。