統籌當前大信訪爲保維穩出奇招

統籌當前大信訪爲保維穩出奇招

一、信訪制度的歷史和發展 　　 　　

信訪制度在中國古代早已有之,而且是中華文化中一項極具特色的制度。早在古代就有進京攔轎“告御狀”的說法,是指冤民越級直接上書中央機關或直接訴冤於皇帝的申冤方式。再如“登聞鼓”,即冤者不服判決,可以不受訴訟審級的限制,擊鼓鳴冤直接訴冤於皇帝,有專人受理並由皇帝指定官吏重新審理的“登聞鼓”直訴制度。在中國古代信訪現象和制度早已有之。當然,那時的信訪制度還不是現在意義上的信訪制度,充其量是一種直訴制度。直訴制度,是指中國古代法律規定的控告人可超出一般受訴官司和申訴程序的一項訴訟制度。現在的信訪制度就是由古代的直訴制度發展演變來的,只是現在沒有專制制度下的皇帝,信訪只能找高層領導,通過法律外的途徑解決。另外，歐美國家也有信訪制度。例如美國等西歐國家“獨立檢察官”等制度。這個制度起源於瑞典。1809年，瑞典國會任命了“獨立檢察官”專門保護平民的權利免受行政官員的損害。“獨立檢察官”的設立，開創了北歐信訪制度的先河。因爲“獨立檢察官”的權力很大，不論所調查的官員職位多高、權力多大，他們都可以毫無顧忌地調查取證，如此，才能較好地保護人民不遭受行政官員侵害的權利。這個制度在20世紀60年代逐漸波及到西歐和北美。如丹麥1955年設立“獨立檢察官”，7年後，挪威設立。法國和奧地利分別於1973年和1977年設立。到了2003年，大約有110個國家設立了“獨立檢察官”。“獨立檢察官”不僅在政府機關有，北美的一些大學如俄亥俄大學也設有“獨立檢察官”。很多私營公司如報社和企業也設有“獨立檢察官”，處理讀者或消費者的上訪類投訴。法治比較完善的西方國家尚保留上訪制度。

中國古代的信訪制度經過幾千年來的發展,積累了相當豐富的經驗,同時也留下深刻的教訓,這種獨具中國特色的政治制度是古人給我們留下的寶貴文化遺產,值得我們認真地吸收和借鑑。 　　

信訪制度在新中國成立後的發展和演進

實際上,在新民主主義革命時期以毛澤東爲領導的中國共產黨人就十分重視人民的信訪工作。在那時信訪活動的性質已經發生了改變。我們黨依據人民羣衆的來信來訪,瞭解了大量的敵情,聯繫了廣大的基層羣衆。打敗了日本帝國主義,埋葬了蔣家王朝,建立了新中國。信訪在新中國的成立中發揮了重要的作用。 　　

新中國成立後,信訪活動也進入了一個新的歷史時期。廣大的人民羣衆以主人翁的精神和極高的熱情投身到革命鬥爭和建設事業中。人民羣衆的信訪熱情空前活躍,爲了適應新的形勢,新的信訪制度便隨之產生。比如到1957年黨中央在北京召開第一次全國信訪工作會議,通過《中國共產黨各級黨委機關處理人民來信、接待羣衆來訪工作暫行辦法(草案)》等。中央機關和地方政府總結歸納了各自行之有效的工作方法。從中央到地方,信訪機構設置以及人員配備情況有了較大的改善。 　　

信訪制度作爲中國特色的政治參與和權利救濟制度,是一種特殊的權利救濟方式。伴隨着經濟社會的發展,新中國的信訪工作和信訪制度在功能上有了一個較大的轉變,從最初共產黨詢政、問政與民,廣泛、密切地聯繫羣衆,到化解糾紛、實現權利救濟,解決人民生活、生產中的問題。該制度的演變大致經歷了三個階段:第一階段,大衆動員型信訪。從1951年政務院《關於處理人民來信和接見人民工作的決定》出臺,到1978年第二次全國信訪工作會議的召開。人民信訪工作經歷了發展、活躍、受挫的階段,這一階段的信訪受到政治運動、經濟社會發展的制約,每逢政治運動出現或結束,來訪來信就會增多,反映揭發他人問題,要求平反,落實政策。第二階段,撥亂反正型的信訪。從1978年第二次全國信訪工作會議的召開,到1982年第三次全國信訪工作會議的召開。由於林彪、“四人幫”的長期干擾和破壞,全國積案如山,急待解決的問題非常多。來訪來信的主要內容涉及解決大批歷史遺留問題,平反冤假錯案。信訪又走進了國家政治生活的中心位置。這一階段是信訪工作的修復階段,確保信訪渠道的暢通,維護正當上訪羣衆的利益,鞏固發展安定團結的大好政治形勢。第三階段,安定團結型信訪。從1982年全國第三次信訪工作會議召開到現在。從1982年國家宣佈撥亂反正任務的基本完成,信訪制度的主要功能轉變爲化解糾紛、實現人權救濟。這一時期也是信訪工作改革的嘗試階段,1995年《信訪條例》的頒佈,標誌着我國信訪工作法制化的開始。這一階段信訪工作的重點是做好羣衆工作,爲羣衆排憂解難,爲社會化解矛盾,促進社會和諧發展。

1995年10月28日，時任國務院總理李鵬簽署中華人民共和國國務院第185號令，發佈《信訪條例》，這是我國第一部規範性信訪法規，標誌着我國信訪制度開始從行政命令管理走上依法管理的法制化軌道。其後，隨着改革不斷深化、經濟社會加速轉型以及社會利益格局的調整，信訪工作出現了許多新情況新問題，主要表現爲：一是信訪總量持續上升，並且一直在高位運行，2003年全國首次突破1000萬件，2004年達到1300多萬件次，特別是越級進京走訪增勢迅猛，羣衆信訪上升幅度呈現出“倒金字塔”型。當年國家上升19.5%，省級上升17%，市級上升13.9%，縣級上升11%。二是集體上訪大幅度上升，涉及羣體利益的矛盾性十分突出。上訪呈現出反覆性、組織化等新的特點。三是重複信訪仍然較多，初信初訪也在增加，說明老問題沒有完全解決，新的矛盾點又在增加。四是信訪方式比較激烈，圍堵黨政機關，攔截公務車輛，堵塞鐵路、公路交通等過激行爲時有發生，其中2004年全國“兩會”期間，出現了上訪羣衆集體跳金水橋，溫家寶總理的車輛被攔截，湖北省黃石市十幾人衝擊中南海，甚至個別上訪羣衆喝藥自殺，等等。五是“信訪不信法”現象比較普遍，信訪中夾雜着大量屬於“官司”性質的內容，許多事情本應通過正常的複議、訴訟、仲裁渠道解決，但不少人都要通過信訪來尋求解決，等等。

產生上述問題，既有客觀原因，也有主觀原因；既有政策上原因，也有工作上問題，但總體就是，1995年發佈的《信訪條例》，不適應新形勢下信訪矛盾的解決和信訪羣衆情緒的梳理，也暴露出《信訪條例》在實施過程中出現的主要問題，比如：一是信訪渠道不夠暢通，有的地方或者部門對信訪人反映的問題推諉塞責；二是信訪問題處理層層轉送，只轉不辦，責任不清，效率低下；三是對處理信訪事項的機關監督力度不夠；四是對侵犯羣衆利益引發信訪問題的違法行政行爲缺乏明確的責任追究機制；五是對破壞信訪秩序的行爲，缺乏必要的規範。

在此大的背景和形勢下，2005年1月17日，時任國務院總理溫家寶簽署國務院第431號令，頒佈新的《信訪條例》，成爲我國行政法制建設和信訪制度法制化建設過程中的重要里程碑。國務院按照以人爲本、構建和諧社會和建設法治政府要求，認真總結《信訪條例》實施以來的經驗，深入分析新形勢下信訪工作出現的新情況新問題，確定了修改《信訪條例》的總體思路，就是暢通信訪渠道，創新工作機制，維護信訪秩序，強化工作責任，進一步明確了信訪人的權利和義務，強化了信訪事項處理機關的責任，也對信訪事項的提出、受理、辦理、督辦以及法律責任等方面作了許多新的規定。

二、信訪制度的現狀 　　 　　

現階段我國羣衆信訪活動的特徵 　　

伴隨我國改革的力度不斷加大、領域不斷拓寬,諸多的社會矛盾逐步顯現。信訪工作被喻爲社會關係的“潤滑劑”和社會矛盾的“調節器”,在構建社會主義和諧社會中具有不可替代的獨特作用。 　　

習近平指出：信訪工作是黨的羣衆工作的一個重要平臺，是送上門來的羣衆工作，信訪制度是中國特色社會主義政治制度的有益補充，要堅持、加強、創新、完善。這一論述表明了信訪工作的六個特徵：

1、屬於人民內部矛盾。非敵我矛盾，不以推翻政權爲目的。

2、基礎在於服務人民。我黨的一貫宗旨。

3、屬於顯性矛盾。與隱性矛盾對立。

4、可逆的裂痕矛盾。羣衆信訪問題解決後，息訴罷訪。

5、政府必須最關切的矛盾。國家層面掃黑除惡、省級層面不動產登記。

6、長期存在並不斷加強。北京市信訪矛盾分析研究中心2009年成立，作爲全國信訪系統成立的第一個，也是唯一一個專業的理論研究機構。至今成果文字量達2000萬字，相關成果得到各級領導的高度重視。成果有：接受國家信訪局委託開展信訪立法前期研究，起草3部《信訪法》（專家建議稿），並出版多部與此相關的著作；公開出版全國唯一一份信訪理論期刊《信訪與社會矛盾問題研究》；創建全國首個“信訪數據資料採集與統合利用系統”，建立20個專業數據庫，儲存數據量達16億條。在此基礎上，研究中心研發“信訪數據深度挖掘與決策支持系統”，該技術已獲得國家發明專利；從2010年起在全國率先進行“社會矛盾指數研究”，填補了相關領域的空白。中國科學院第三方評估中心的評估認爲，該項目是我國社會矛盾治理領域的重大創新；創建國內首個“信訪數據實驗室”。2017年，研究中心推動建立全國首個“中國信訪大數據學術與應用研究聯盟”；自主研發“智慧信訪”大數據分析系統和“信訪指數應用系統”等。

信訪存在的必然性

1、負正效應。解決不好，降低執政形象，解決到位，提高羣衆對黨和政府的滿意度。

2、隱形助力。各類信訪現象短時間造成了不良影響，反之推動在執政過程中不斷總結經驗，完善自我，更好更快的提升執政能力。

3、剛性依賴。羣衆合理表達訴求，黨和政府最直接發現問題的最重要渠道，建設特色社會主義不可或缺。

4、特質屬性。中國特色社會主義體制建設中重要的組成部分，是法治社會重要的補充部分。

三、新頒佈《信訪條例》主要內容

2005年1月17日，時任國務院總理溫家寶簽署國務院第431號令，頒佈新的《信訪條例》，成爲我國行政法制建設和信訪制度法制化建設過程中的重要里程碑。國務院按照以人爲本、構建和諧社會和建設法治政府要求，認真總結《信訪條例》實施以來的經驗，深入分析新形勢下信訪工作出現的新情況新問題，確定了修改《信訪條例》的總體思路，就是暢通信訪渠道，創新工作機制，維護信訪秩序，強化工作責任，進一步明確了信訪人的權利和義務，強化了信訪事項處理機關的責任，也對信訪事項的提出、受理、辦理、督辦以及法律責任等方面作了許多新的規定。

2005年新頒佈《信訪條例》分總則、信訪渠道、信訪事項的提出、信訪事項的受理、信訪事項的辦理和督辦、法律責任和附則等內容，共七章51條，具體內容分別是：

第一章：總則，共8條，指出了修改《信訪條例》目的及信訪工作的總體原則、組織機構及工作格局等，具體條款在視頻文件上大家可以看到，我主要講一下具體解釋：

一是工作機構。縣級以上人民政府必須設立專門信訪工作部門，認真處理來信、接待來訪，傾聽人民羣衆意見、建議和要求，接受人民羣衆監督，努力爲人民羣衆服務。

二是總體原則。堅持屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責，依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合的原則。

三是工作格局。縣級以上人民政府應當建立統一領導、部門協調，統籌兼顧、標本兼治，各負其責、齊抓共管的信訪工作格局，及時化解矛盾和糾紛。

四是領導責任。各級人民政府及各工作部門的負責人，應當閱批重要來信、接待重要來訪、聽取信訪工作，研究解決信訪工作中的突出問題。

第二章：信訪渠道，共5條，對拓寬暢通羣衆信訪渠道，加快信訪信息系統建設，建立完善信訪工作機制等提出要求，主要規定有：

一是行政機關要公開有關信息。各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應向社會公佈信訪工作機構的通信地址、電子信箱、投訴電話、信訪接待的時間和地點，在信訪接待場所或網站公佈與信訪工作有關的法律、法規、規章，以及信訪事項處理程序等。

二是要加快信訪信息系統建設。縣級以上地方人民政府應利用現有政務信息網絡資源，建設完善本行政區域的信訪信息系統，並與上級人民政府、政府有關部門、下級人民政府的信訪信息系統實現互聯互通。目前，我市的信訪信息系統已經實現全覆蓋。

三是建立主動接待的信訪制度。規定設區的市級以下人民政府及其工作部門，應建立行政機關負責人信訪接待日製度；縣級以上人民政府及其工作部門的負責人或其指定人員，就信訪人反映突出的問題，到信訪人居住地與信訪人面談溝通。

第三章：信訪事項的提出，共7條，規定了信訪事項的提出方式、信訪材料的客觀依據以及信訪行爲後果，具體包括：

一是規定信訪人對行政機關、企事業單位及社會團體等組織及其工作人員的職務行爲反映情況，提出建議或不服其職務行爲的，可向有關行政機關提出信訪事項。對上述組織及人員的職務行爲不服，信訪人應當依照法定程序向有關機關提出。

二是規定信訪人對各級人民代表大會及其常委會、人民法院、人民檢察院職權範圍內的信訪事項，應當分別向有關的人民代表大會及其常委會、人民法院、人民檢察院提出。

三是規定信訪人採取走訪形式提出信訪事項，應當向依法有權處理的本級或者上一級機關提出；信訪事項已經受理或者正在辦理的，信訪人在規定期限內向受理、辦理機關的上級機關再提出同一信訪事項的，該上級機關不予受理。

四是規定信訪人提出信訪事項，一般應當採取書信、電子郵件、傳真等書面形式；信訪人提出投訴請求的，還應當載明信訪人的姓：（名稱）、住址和請求、事實、理由。

五是規定信訪人採取走訪形式提出信訪事項的，應當到有關機關設立或者指定的接待場所提出；多人採用走訪形式提出共同信訪事項的，應當推選代表，代表人數不得超過5人。

六是規定信訪人提出信訪事項，應當客觀真實，對其所提供材料內容的真實性負責，不得捏造、歪曲事實，不得誣告、陷害他人。

七是規定信訪人在信訪過程中應當遵守法律、法規，不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權利，自覺維護社會公共秩序和信訪秩序，並明確規定了六種禁止性行爲。

第四章：信訪事項的受理，共7條，規定了信訪事項受理主體、辦理期限及登記、告知、轉送、通報等，主要是建議完善四個方面的制度。

一是登記制度。信訪人按照規定向縣級以上人民政府信訪工作機構或者其他有關行政機關提出信訪事項，政府信訪工作機構或者行政機關應當進行登記。

二是告知制度。縣級以上人民政府信訪工作機構，收到信訪事項後，對已經或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政複議等法定途徑解決的，應告知信訪人依照有關法律、行政法規規定程序向有關機關提出。對不屬於本機關職權範圍的，應當告知信訪人向有權的機關提出。

三是轉送制度。政府信訪工作機構收到信訪事項後，對依法屬於本級人民政府或者其工作部門處理決定的，應當轉送有權處理的行政機關；情況重大、緊急的，應當及時提出建議，報請本級人民政府決定，有效地克服了以往在辦理信訪事項過程中層層轉辦、效率較低的現象。

四是通報制度。爲保證轉送和交辦的信訪事項得到及時辦理，規定縣級以上人民政府信訪工作機構要定期向下一級人民政府信訪工作機構通報轉送情況，下級人民政府信訪工作機構要定期向上一級人民政府信訪工作機構報告轉送信訪事項的辦理情況。有關行政機關應當相互通報信訪事項的受理情況。

第五章：信訪事項的辦理和督辦，共12條，對切實履行信訪工作職責，依法、高效、規範地辦理好羣衆的信訪事項作出規定，主要內容有以下六個方面：

一是行爲規範。規定行政機關及其工作人員辦理信訪事項時，應恪盡職守、秉公辦事，查明事實、分清責任，及時妥善處理，不得推諉、敷衍、拖延。行政機關工作人員與信訪事項或者信訪人有直接利害關係的，應當迴避。

二是調查覈實。對信訪事項有權處理的行政機關辦理信訪事項，應聽取信訪人陳述事實和理由；必要時，可以要求信訪人、有關組織和人員說明情況；需進一步覈實有關情況的，可以向有關組織和人員調查。　

三是聽證制度。行政機關在處理信訪事項時，應就有關問題公開聽取各方當事人意見，同時予以說明解釋，使爭議各方進一步瞭解有關法律法規，滿足信訪人感情宜泄的心理需求，促使信訪人放棄過多或無理要求，從而有利於信訪問題的解決。

四是時限制度。條例規定，信訪事項應當自行政機關受理之日起60日內辦結；情況複雜的，經本行政機關負責人批准，可以適當延長辦理期限，但延長期限不得超過30日，並告知信訪人延期理由。

五是複查複覈。條例規定，信訪人對行政機關作出的信訪事項處理意見不服的，可以請求原辦理行政機關的上一級行政機關複查。信訪人對複查意見不服的，可以向複查機關的上一級行政機關請求複覈。複覈機關可以舉行聽證，經過聽證的複覈意見可以依法向社會公示。信訪人對複覈意見不服，仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機構和其他行政機關不再受理。

六是督辦制度。條例對政府信訪工作機構賦予了督辦職責，規定了督辦的六種情形：一是無正當理由未按規定的辦理期限辦結信訪事項的；二是未按規定反饋信訪事項辦理結果的；三是未按規定程序辦理信訪事項的；四是辦理信訪事項推諉、敷衍、拖延的；五是不執行信訪處理意見的；六是其他需要督辦的情形。同時，規定政府信訪工作機構對在信訪工作中推諉、敷衍、拖延、弄虛作假造成嚴重後果的行政機關工作人員，可以向有關行政機關提出給予行政處分的建議。

第六章：法律責任，共9條，規定了信訪人合法信訪行爲，相關責任單位不作爲、不履職及責任落實不到位而發生信訪違法行爲、造成嚴重後果和負面影響的追責情形，具體規定有：

一是規定信訪人在信訪過程中，不得在國家機關辦公場所周圍、公共場所非法聚集，圍堵、衝擊國家機關，攔截公務車輛，堵塞、阻斷交通；不得攜帶危險物品或者管制器具；不得侮辱、毆打、威脅國家機關工作人員，或者非法限制他人人身自由；不得在信訪接待場所滯留、滋事，或者將生活不能自理的人棄留在信訪接待場所；不得煽動、串聯、脅迫、幕後操縱他人信訪或者以信訪爲名藉機斂財；不得有擾亂公共秩序、妨害國家和公共安全的其他行爲。對於信訪人違反上述規定的，可以勸阻、批評和教育，經勸阻、批評和教育無效的，由公安機關予以警告、訓誡或者制止；構成違反治安管理行爲的，由公安機關依法採取必要的現場處置措施、給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

二是對信訪人採用走訪形式提出信訪事項作了限制性規定，信訪人應當向依法有權處理的本級或者上一級機關提出；信訪事項已經受理或者正在辦理的，信訪人在規定期限內向受理、辦理機關的上級機關再提出同一信訪事項的，該上級機關不予受理。

三是規定信訪人採用走訪形式提出信訪事項的，應當到有關機關設立或者指定的接待場所提出；多人採用走訪形式提出共同的信訪事項，應當推選代表，並且代表人數不超過5人。違反上述規定的，有關國家機關工作人員應當對信訪人進行勸阻、批評或者教育；經勸阻、批評和教育無效的，由公安機關予以警告、訓誡或者制止。目前，全市行政拘留85人、刑事處理和批捕判刑11人。

第七章：附則，共3條，主要內容包括執行對象、參照主體和執行時間等。習近平總書記、李克強總理先後多次就信訪工作做出批示。

——2017年，習近平對信訪工作作出重要指示：各級黨委、政府和領導幹部要堅持把信訪工作作爲了解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心一項重要工作，千方百計爲羣衆排憂解難。

——2016年，習近平就信訪工作作出重要指示：當前羣衆通過信訪渠道反映出來的信訪突出問題，既有新動向，也有老難題，但都事關羣衆切身利益，事關社會和諧穩定。

——2016年，李克強總理就信訪工作批示：有關部門有針對性地完善解決思路和措施，認真處理信訪反映的突出問題，同時注意完善體制機制，努力化解矛盾，維護羣衆合法權益。

——2016年10月，針對信訪工作責任落實不到位，羣衆向基層反映的信訪訴求不能解決在初始在本地，大量矛盾沒能在第一時間、第一地點被化解，導致全國各地進京越級訪量持高不下等問題，黨中央國務院印發了《信訪工作責任制實施辦法》，省委省政府制定了《黑龍江省信訪工作責任制實施細則》，對進一步落實信訪工作責任，解決羣衆信訪訴求，維護社會和諧穩定提出總體要求。同時，國家有關部門多次就《信訪法》立法工作開展專題調研和徵求意見，我們期待着早日頒佈實施。

——最近一次是習近平於2019年2月3日的批示，全文如下：

曉琴同志：

2018年，國家信訪局積極作爲，開拓進取，紮實推進陽光信訪、責任信訪、法治信訪建設，很好發揮了聯繫羣衆的橋樑紐帶作用。新的一年，希望同志們堅持以人民爲中心，強化底線思維，深化信訪制度改革，化解信訪突出矛盾，加強社情民意研判，帶着感情和責任，爲民解難，爲黨分憂，爲維護改革發展穩定大局做出新的貢獻。