淺析“楓橋經驗”的內涵與法治意義

淺析“楓橋經驗”的內涵與法治意義

摘要：誕生於1963年的“楓橋經驗”，經過55年的傳承與發展，不斷與時俱進，更顯生機與活力。如今的“楓橋經驗”在歷史的長河裏歷久彌新，源遠流長。“楓橋經驗”始終堅持黨的領導、堅持人本思想，在預防和化解社會矛盾糾紛之外，着力推進社會治安綜合治理，加強基層民主法治建設，實現社會公平、公正，保障了公民的合法權益，促進了我國社會主義法治國家的建設進程，可以說是爲我國的法治社會建設提供了一張內容詳盡、系統全面的治理藍圖。本文首先介紹“楓橋經驗”的形成與發展，然後重點介紹“楓橋經驗”的內涵，最後闡明“楓橋經驗”的法治意義，力爭全面掌握“楓橋經驗”的內涵與法治意義，助力我國法治社會的建設進程。

關鍵詞：“楓橋經驗”化解矛盾 法治

一、“楓橋經驗”的形成與發展

（一）“楓橋經驗”的形成與發展過程

1963年2月，中共中央決定在全國農村普遍開展社會主義教育運動，5月，毛澤東同志主持召開政治局擴大會議，提出要把絕大多數“四類分子”改造成爲新人。浙江省委選擇諸暨等縣作爲試點，要求按照毛澤東指示，對“地富反壞分子”基本上採取“一個不殺，大部不捉”的指示，進行改造。諸暨縣楓橋區嚴格按照省委規定，充分發動和依靠羣衆，開展說理鬥爭，沒有打人，更沒有捕人，就把那些非捕不可的“四類分子”制服了。公安部在視察時，發現了楓橋區這一沒有捕人經驗，經回報起草了《諸暨縣楓橋區社會主義教育運動中開展對敵鬥爭的經驗》。

毛澤東同志於1963年11月20日批示的《諸暨縣楓橋區社教運動中開展對敵鬥爭的經驗》一文中，首次提到“楓橋經驗”，是指在“四類分子”改造過程中，提倡“一個不殺，少捕人，矛盾不上交，發動和依靠羣衆，重點開展說理鬥爭，就地將‘四類分子’改造成爲新人”。對楓橋的經驗，毛澤東同志批示：“各地要效仿，經過試點，推廣去做”，這被認爲是“楓橋經驗”的萌芽狀態。1964年1月14日，中共中央發出了《關於依靠羣衆力量，加強人民民主專政，把絕大多數“四類分子”改造成新人的指示》，開始把楓橋經驗推向全國。在20世紀80年代到90年代之間，楓橋提出了社會治安綜合治理的口號，並在實踐中，依靠羣衆，就地解決了大量矛盾糾紛。“小事不出村，大事不出鄉，矛盾不上交”，將矛盾化解在了基層；逐漸形成了“黨政動手，依靠羣衆，立足預防，化解矛盾，維護穩定，促進發展”的基層社會治理模式，並收到了“矛盾少、治安好、發展快、社會文明進步”的良好社會效果。21世紀以來，“楓橋經驗”不斷髮展、與時俱進，不僅重視經濟文化建設，還重視“民主法治村”建設，推動基層民主法治不斷完善。

習近平同志就堅持和發展“楓橋經驗”作出重要指示強調，各級黨委和政府要充分認識“楓橋經驗”的重大意義，發揚優良作風，適應時代要求，創新羣衆工作方法，善於運用法治思維和法治方式解決涉及羣衆切身利益的矛盾和問題，把“楓橋經驗”堅持好、發展好，把黨的羣衆路線堅持好、貫徹好。

（二）“楓橋經驗”的發展沿革

55年來，“楓橋經驗”的發展變化可以說是經過了三個階段：第一個階段以給“四類分子”摘帽爲原則，開創了“捕人少，治安好”的局面；第二個階段是以“小事不出村，大事不出鄉，矛盾不上交”爲原則，開創了“矛盾少，治安好，發展快，社會文明進步”的良好局面；第三個階段提出村民自治，形成了“社會治安好，經濟發展快，生活質量高”的時代特點。

第一階段，“楓橋經驗”被認爲是政治鬥爭和社會改造的經驗，將“四類分子”放在羣衆中監督改造，通過說理和辯論，進行思想改造和勞動改造，改造舊有的人生觀和世界觀，使之成爲新人。1964年到1965年間，全國各地掀起了學習“楓橋經驗“的熱潮。

第二階段，加強社會治安綜合治理。從20世紀70年代起，楓橋發動羣衆管理社會治安，率先實行羣防羣治。制定了作爲村規民約雛形的《治安公約》，依靠羣衆，就地消化了大量矛盾糾紛和一般治安問題，保障了經濟的繁榮發展。據統計，1986年，由鄉、村兩級調處解決的矛盾糾紛和治安事件佔92.4%，就地教育挽救違法人員643人，從根本上減少了犯罪，穩定了社會治安。［1］在此階段，“楓橋經驗”形成了鮮明的時代特色：黨政動手，依靠羣衆，立足預防，化解矛盾，維護穩定，促進發展，爲農村的穩定和發展創造了新路子。

第三階段，村民自治，基層民主法治建設的經驗。近年來，諸暨市又創建了“平安協管員”、“治安信息員”等制度，創新和完善社會治安綜合治理機制的同時，充分發揮基層羣衆自治組織的作用，加強基層民主法治建設。強調“部門協同、村鎮聯動”，通過建立機制，預防矛盾；通過民間調解，化解矛盾。2003年以來，開展與落實“綜治工作進民企”，促進經濟發展，推進村民自治，實行基層民主法治，建設和諧社會。21世紀以來，依託平安的社會秩序與良好的自然社會環境，楓橋鎮注重新農村建設規劃和有序發展，注重經濟發展與自然環境的協調，注重本土人與“新楓橋人”的和諧相處。並形成了“社會治安好，經濟發展快，生活質量高，生態環境優”的時代特徵。“楓橋經驗”因此被認爲是我國社會治理的成功經驗。［2］

二、“楓橋經驗”的內涵

“楓橋經驗”是一種經得起歷史和時間考驗的經驗。黨的領導堅強有力，政治穩定，社會治安良好，社會秩序安定，村民自治規範，新農村建設有序，經濟持續增長，生態環境宜人，人與自然和諧相處。以人爲本的價值觀，堅持黨的領導，依靠羣衆的政治觀，集羣衆智慧的社會發展觀，這“三觀”構成了“楓橋經驗”的基本內容。

（一） 基層民主法治建設

楓橋鎮進行“民主法治村”建設，使民主選舉、民主監督、民主決策、民主管理制度更加健全，村民的民主權利得到了切實的尊重和保障，黨領導下的村民自治更加完善與健全。保障了村民的選舉權，提升了民衆參政議政的熱情和積極性；實行黨務、村務和財務公開，定期召開各類會議，保障了村民的知情權、參與權、監督權；圍繞“平安村”建設，制定《平安村創建工作規劃》、《民主法治村創建規劃》等35項制度。［3］其次，民主法治村的建設，離不開鎮黨委、政府的領導。楓橋鎮注重樹立政府權威、樹立政府的社會公信力和領導能力，加強鎮村聯繫，加強對村民自治的監督。在民主選舉之前，鎮黨委、政府要首先宣傳《村民委員會組織法》，傾聽村民心聲，“使競選工作透明，讓全體選民信任，將民情民意和依法選舉高度結合起來，切實引導和保證羣衆選出自己信任、滿意的村幹部”［4］。鎮黨委、政府不僅重視在選舉前對村民進行事前“引導”，而且注重加強對選舉出來的“村官”的監督。因此，從這方面來說，楓橋的村民自治又是在政府的引導下進行了。政府與村民自治間相互監督，協作配合，有助於及時發現問題，更有利於保護民衆利益，疏導民衆情緒，樹立政府權威，確保社會長治久安。

（二） 多元方式解決矛盾糾紛

首先，調解是解決糾紛的主導形式。在楓橋鎮黨委、政府的領導下，以“小事不出村，大事不出鄉，矛盾不上交”爲原則，就地解決矛盾糾紛。在對矛盾糾紛進行解決時，注重調動矛盾各方的社會關係（如：親朋、鄰里、同事等人際關係），必要時由這部分社會關係出面協調。同時注重“跳出矛盾看矛盾”，全面考察矛盾雙方是否存在歷史矛盾。楓橋鎮倡導通過互諒互讓的方式解決糾紛，並取得了良好的法律效果和社會效果，成效明顯。

其次，司法裁判是解決矛盾糾紛的最終途徑。據統計，楓橋法庭年均審理六百多件刑事自訴案件和民事案件。楓橋法庭在審理案件時，也大量採用調解的方式審結案件，將調解貫穿在案件審理的全過程，同時陪審員擔任的是調解員的角色，充分發揮了陪審員在解決矛盾糾紛中的引導作用。這樣一來，大多數案件均能夠調解結案，當然也存在部分無法調解結案的案件，對當事人協議不成或者不履行調解協議的，楓橋法庭則依法作出判決。

再次，楓橋注重事先預防而非事後懲戒，將工作的着力點集中在預防違法犯罪上面。充分發揮鄉鎮司法所的預防違法犯罪的樞紐作用，通過人民調解、社區矯正、綜治協調、法治教育、普法教育以及幫教教育等日常工作進行預防。另外，防止糾紛擴大，力爭降低或減少上訪。糾紛發生後，多采用調解的方式來解決。［5］懲戒纔是最後採用的方式。

最後，重視矛盾的自我化解。以“小事不出村，大事不出鄉，矛盾不上交”爲原則，着力維護基層社會的和諧與穩定。面對羣衆的信訪問題，開創了“依託農村社區，村鎮部門聯動”的模式，主動工作，實行“變羣衆信訪爲幹部下訪，變坐等來訪爲主動走訪，對疑難信訪實行聯動息訪”的“三訪”工作機制，最大限度地減少了上訪，減輕、降低了上級政府的工作壓力。

（三） 實行社會治安的綜合治理

在楓橋鎮，社會治安綜合治理（簡稱“綜治”）是一個實實在在的系統工程，而且是楓橋鎮的特色工程。成立楓橋鎮黨委、政府領導下的社會治安綜合治理委員會和平安創建工作領導小組，設立綜治工作中心。綜治工作中心是開展綜治工作的平臺，由綜治辦牽頭，整合信訪辦、調委會、司法所、警務室、維權辦、綜治辦等各部門力量，通過召開聯席會議、實行工作聯動，進行警務聯勤，建立綜合治理的各部門聯動機制。並將綜治工作中心向基層延伸，在片區設立分中心，內設警務室、司法工作室、綜合調解室。在楓橋鎮設立治安中隊1支，護鎮隊1支，護村隊52支，歸正幫教小組55個，社區矯正工作小組55個，流動人口，出租私房管理工作小組55個。並設立工作例會制度、信息報告制度、首問責任制度、督查督辦制度、基本臺賬制度、考覈考評制度等六項制度。綜治主要開展信訪、調解、社區矯正、幫教安置；平安創建、治安管理、流動人口服務管理、治安信息收集等工作，還需要將調控、預防、執勤、治安維護和創建平安工作有機結合。開展“五聯”工作機制，即聯合調解、聯合預防、聯合各部門值班備勤，聯合維護社會治安，聯合進行“平安創建”。主要日常管理工作是加強對轄區內吸毒人員的排查，加強對炸藥的管理，預防羣體性事件的發生，預防賭博，做好對新楓橋人的服務與管理，同時加強對幹警的管理。

“綜治”被認爲是一項有特色的，可以凝聚政府治理力量的有效工作機制。首先，在糾紛發生後，不推諉、不踢皮球。利用鎮村之間的組織關聯，利用部門之間的有機聯繫和組織協調的優勢，利用“系統的力量”去解決社會糾紛。因爲各部門共同出面，羣策羣力，聯手解決，民警的壓力就會小一些。［6］其次，仍然是通過調解來解決矛盾。

（四） 創建平安鄉鎮

楓橋鎮的平安創建包括平安村、平安社區、平安企業、平安校園、平安醫院、平安市場、平安礦山、和平安路段的“八創建”活動。爲了保證創建工作順利進行，諸暨市委、市政府同時提出了“領導重視”、“齊抓共管”、“強化監督、求證務實”的工作要求。［7］

爲了進行“平安村”創建，制定了《平安村創建工作規劃》、《綜治工作組職責和制度》、《民主法治村創建規劃》、《村黨支部、村委會工作職責和工作制度；《治保會工作職責和制度》、《村務公開和重大事項決策制度》等35項制度。［8］這些制度涵蓋了平安村創建的各個領域。平安創建通過全面的的制度安排和網絡體系，調動各級力量，打造村鎮平安的保障體系。

三、法治意義

黨的十八大四中全會以“依法治國”爲主題並出臺了《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定，確立了建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的總目標。法治國家的建設，需要全社會總動員，更需要社會的先進經驗支撐引領。“楓橋經驗”的發展歷程，就鮮明體現了中國基層民主法治逐步健全的過程，而“楓橋經驗”的不斷豐富與發展，必將助推我國法治社會的建設進程。

（一）“楓橋經驗”是以人爲本與民主法治的結合

“楓橋經驗”的創立，將以人爲本的思想貫徹始終，一切從人民羣衆的需要出發，促進人的全面發展，實現人民羣衆的根本利益。尤其在對流竄犯、違法失足少年的改造中，通過“幫教”手段，強調教育、感化、挽救，發揮了人本思想。並總結了一套具有楓橋特色的幫教工作法。在新的歷史時期，又倡導調動人、發展人，“推動民主進程解放人”。 ［9］在基層社會治理中，通過一系列制度和措施，推動基層民主法治。包括充分宣傳，調動羣衆參政議政的積極性；傾聽民情，引導民意，選出羣衆信任，爲羣衆辦實事的基層幹部；全面推行黨務、政務、財務公開，落實村民的知情權、參與權和監督權。因此，在以人爲本的基礎上，在民主法治的基礎上，“楓橋經驗”在推進我國法治社會建設方面有着舉足輕重的作用。

（二）“楓橋經驗”是法治與德治結合的典範

“楓橋經驗”一方面在黨委領導下，充分依靠羣衆，把發揚民主與依法辦事有機統一起來，運用各種有效手段，及時化解人民內部矛盾，做到矛盾不上交；另一方面倡導健康向上的文明風尚，努力化消極因素爲積極因素，從根本上減少矛盾，維護穩定，這使得法治建設獲得了道德和輿論的支持，獲得了人民羣衆的廣泛參與和認可。

（三）“楓橋經驗”彰顯先進的刑事政策

“楓橋經驗”首創“幫教”這一中國特色的司法模式，對交通肇事、輕傷害案件、重傷害案件進行刑事調解，爲司法實踐提供了大量的經驗和實證基礎。楓橋的調解組織大量地化解着社會矛盾，踐行刑事調解；嚴密紮實的社會防控體系使政府大大節約了用於犯罪預防的財政開支。推行刑事調解制度，推進了刑法的“社會化”。 ［10］

綜上，“楓橋經驗”是黨在特定時代的產物，具有重要的歷史意義與使命擔當，在化解矛盾、維護基層穩定、加強法治社會建設方面任重道遠。時代的不斷髮展，更需要“楓橋經驗”不斷與時俱進，在改革創新中需要不斷維護羣衆的合法權益，築牢羣衆基礎，要多聽羣衆意見，多吸收羣衆智慧。需要運用法治思維和法治方式處理矛盾糾紛，將改革創新與穩定統一於法治軌道。以此，讓“楓橋經驗”迎着法治的春風揚帆起航，走得很遠、更寬、更廣。讓不斷髮展壯大的“楓橋經驗”助推法治社會的建設進程，讓法治的明天更加美好、更加和諧。