巴西開發落後地區的經驗與啓示

巴西開發落後地區的經驗與啓示

周軍虎 

[摘  要]  爲了維護社會的和諧穩定、促進國家經濟的長遠發展，巴西高度重視落後地區的開發與建設，在統籌區域協調發展方面進行了一些有益的探索和實踐，也逐步縮小了區域之間的差距，巴西推進欠發達地區的做法和實踐有很多地方值得我們學習和借鑑。

[關鍵詞]  探索；做法；經驗；啓示；落後地區

區域經濟發展的不平衡問題是一個全球性問題，無論哪個國家在自身經濟和社會的發展中都會有區域與區域之間發展不平衡的現象，進一步加強欠發達地方的開發與建設，縮小區域間的差距，促進經濟社會統籌協調發展，這不僅關係到一個地方的經濟發展大局，而且也關係到一個國家和人類社會的安定和諧。

一、巴西開發落後地區的做法

在發展中國家中，巴西是一個國土面積比較大的國家，與中國相比，面積較爲接近。巴西人口主要聚住在東部沿海一線。長期以來，巴西被分爲兩個部分：一部份是發展得比較好的東南部地區，另一部份是較爲落後的東北部、北部地區。爲了大力改變先進的沿海與落後的內地發展不平衡的現狀，20世紀50年代，巴西探索並實施了一系列區域開發的戰略舉措。

一是遷建新的國家政治中心。自18世紀60年代起，巴西的首都一直設在里約熱內盧，而首都所在地屬巴西東南沿海一帶，隨着巴西經濟社會的發展壯大，東南沿海一帶與內地東北部及北部地區一帶的經濟社會發展差距逐漸拉大。爲了改變地區間發展的不平衡現狀，巴西決定將首都搬遷至中部高原上的巴西利亞，通過遷都的辦法來帶動東南沿海一帶的各要素向西向北集聚。巴西的這種做法最終取得了成功。巴西利亞作爲新的國家政治中心，爲促進內地與沿海一帶經濟的融合發展作出了史無前例的重大貢獻。

二是大力發展基礎設施建設。從20世紀50年代後期開始，巴西開始制定和實施了兩個全國公路發展計劃，以巴西北部和中西部爲重點，構建了以巴西利亞爲中心且連接各個州主要城市的公路網，主要修建了跨亞馬孫公路、貝倫至巴西利亞公路、州際公路、聖塔侖至庫亞巴等公路。此外，爲了方便農業種植區域的農產品運輸，巴西還專門修建了一些以當地特色命名的公路，比如，“咖啡公路”、“小麥公路”、 “香蕉公路”等。這些基礎設施的投入建設，打通了內地與西北利亞首都和沿海一帶港口的交通要道，大大改善了中西部和北部一帶落後地區的運輸條件，有力地推動了全國各大州的產業發展、貿易來往和經濟融合發展。另外，巴西大興水利建設，一方面規劃建設大型水力發電站，爲落後地區的發展提供電力資源，另一方面實施興修水利基礎設施，投入資金用於優良農作物品種的研發，通過這些舉措有效地促進了欠發達地區農業的快速發展。

三是實施亞馬遜地區開發戰略。由於亞馬遜地區交通不發達，也較爲落後，同時，該地區人口少、較分散，加之離沿海和大中城市的距離較遠，各方面發展水平還滯後於全國。爲了發展經濟增長極，巴西政府推行了一系列舉措來建設和發展亞馬遜地區，從改善公路、水陸等基礎設施入手，大規模組織修建公路、水陸等基礎設施；同時，組織發動搬遷移民拓荒種地，大力發展種植業和養殖業；大力推動當地旅遊業的發展；在亞馬遜地區規劃和建設馬瑙斯自由貿易區，通過自貿區的開發、建設和打造，該地區成爲了全國最重要的工業生產和進出口貿易基地，積聚了大量的高新技術產業，也成爲整個亞馬遜地區新的經濟增長極。

四是大規模向落後地區移民。20世紀70年代初，針對北部和中西部地區面積大，聚居戶較分散，人口少，每平方公里還不到3人的現狀，巴西在完成連結內地的交通公路網絡建設後，又着手開始大規模向欠發達地區移民10萬戶，同時規定要求，只有懂傳統農業且有經營頭腦的居民纔可以遷移至開發區；並規定，家家戶戶所獲得的田地，必須拿出50%用於發展種植業和養殖業，走適度規模農業經營發展之路，逐步建立大型農業企業；剩餘的土地必須用於以後植樹造林或發展其他經果林業，以便改善生態環境。巴西這種做法有力的推動了人居環境改善，也調整了該國的產業結構，推動了中西部地區的發展。

二、巴西開發落後地區的經驗

巴西對欠發達地區的開發走出了一些成功的路子，有很多實踐經驗值得我們學習和借鑑。

一是組建專門的管理機構。在20 世紀80 年代初，巴西政府在開發落後地區過程中，爲有效的加強管理，該國針對不同地區開發的需要，設立了相應的專門管理機構，比如，爲了開展東北部落後地區，專門設立了東北部開發管理局，爲了發展亞馬遜地區經濟增長極，專門成立了亞馬遜地區開發管理局，爲了推進南部地區的開發和建設，專門設立了南部地區開發管理局。這些開發管理局對推動項目實施起到了良好的監管作用，特別是在各類項目實施前、中、後的協調管理中發揮了重要作用。

二是適度政策傾斜和資金扶持。巴西政府採取對欠發達地方適度的政策傾斜和資金扶持，取得良好的效果。第一，開發與規劃工作法治化。巴西採取以法律法規的方式來促進相關政策和規劃的落地落實。比如依照《土地法》就專門建立了土改及墾殖委員會，主要負責農村土地的再分配和土地的監督管理。再譬如，根據《城市開發法》專門成立了城市開發委員會，主要負責城市土地的統籌協調。巴西將開發與規劃工作法治化的舉措有效地保障了欠發達地區的資金扶持和開發工作，促使巴西政府轉變政府職能，更好的發揮了其在開發和建設工作過程中的引導及宏觀調控作用，保證了開發政策的嚴肅性、穩定性和連續性。第二，加大中央財政的資金投入。巴西的中央財政不斷加大交通、能源等領域的投資力度，大力改善基礎設施，與此同時，加大投入用於文化、衛生、教育等公共衛生事業的發展，以此來增強欠發達地的自我發展能力和“造血”功能。比如，巴西設立的“農村改革基金”就是一個有力舉措。第三，出臺相關政策加大欠發達地區投資刺激。巴西政府爲了吸引社會資本投入到欠發達地區來，該國採取了優惠稅收、改善金融服務等系列手段。比如，爲投資自貿區的企業規定一定年限免繳稅收，地方政府主動爲企業長期貸款提供擔保等等，給企業方便貸款提供了強有力的支持和幫助，也吸引了其他地方企業投資落戶欠發達地區，帶動了落後地區的經濟發展。

三是加強公共基礎設施建設。比如，巴西政府政府耗費巨資修建橫穿東西的亞馬遜公路，建成了以新首都爲中心，連接各州主要城市的路網等，這些措施有力地促進了落後地區的經濟發展。

四是走城市化和工業化互動發展之路。一方面巴西在發達的主要交通道路一帶培育“發展極”，通過將首都從里約熱內盧遷至巴西利亞、組織一些居民和企業遷移到內地、規劃設立自貿區和開發區等方式建設和打造一批中心城市，吸引和利用外資、技術前來開發經營，並把其作爲經濟社會發展的增長極來加以建設，以此輻射帶動欠發達地區其他城鎮的開發和建設，闖出了一條獨特的城市化和工業化互動發展之路。

三、巴西開發落後地區的啓示

當前我國正在實施新一輪西部大開發戰略，縱觀巴西區域開發進程，巴西促進落後地區發展的許多舉措至今都值得我們學習和借鑑。

一是保持政策的連續性是新時代開發落後地區必要原則。改變落後區域的面貌是一個持久工程，而巴西政府每一任總統都喜歡搞形象工程。結果往往虎頭蛇尾，導致了資源的極大浪費，落後地區的發展卻沒有得到根本性改觀。巴西區域開發中政策多變，各項政策單獨考察雖然都有利於推動地區發展，但在實施中卻缺乏政策的連續性，導致政策效果大打折扣，這是落後地區在採取很多舉措實施之後仍沒有多大改觀的重要原因。實施前加強政策的可行性評估、實施中保證政策的連續性，這是區域開發長期進程中的必要原則。

二是實施增長極戰略是新時代開發落後地區的必然選擇。馬瑙斯的成功及其在巴西開放型經濟發展中發揮的重要作用充分表明，對於發展中國家，特別是發展大國來說，區域開發不僅是一個長期的工程，而且是一個大規模的工程，要想讓處於落後狀態的地區同時進入大規模開發狀態是不現實的，增長極開發則是現實的行之有效的必然選擇。切忌搞平均主義。增長極將充分利用國家有限的資源打破地區的落後狀態，併爲後發地區的成長髮揮試驗和示範作用。

三是堅持可持續發展是新時代開發落後地區的必由之路。巴西在盲目和片面追求經濟效益而忽視環境保護方面表現尤爲突出。無論是在礦業開採過程中還是大規模移民拓荒過程中，均導致了環境的嚴重破壞。原始森林急劇減少，水土流失加劇，亞馬遜熱帶雨林的破壞，河流和湖區高度污染已經成爲全球矚目的焦點。巴西的區域開發實踐再一次表明，以環境破壞爲代價實現的增長不僅是無法長久的，而且是難以彌補的，多數情況下，遭到破壞的生態環境是不可逆的。今天，在全球經濟追求低碳、綠色發展的背景下，各個領域中的國際規則和國家法則都是以環保爲前提的，環保不僅是制約欠發達地區走傳統路徑、搞粗放增長的重要因素，環保也成爲推動欠發達地區發揮後發優勢、實現趕超發展的主導力量。因此，探索後發地區可持續發展的開發路徑成爲新時期區域開發的嶄新課題。

四是注重改善軟硬性基礎設施條件是新時代開發落後地區的必要保障。所有地區忽視了區域發展中各種真實競爭力的培育。這不僅導致了經濟可持續發展面臨一些挑戰，也形成了地方政府之間的“減稅戰”，導致不必要的稅收流失。通過其他國家區域開發的實踐可知，優惠政策的確是一個地方吸引外資投入的前提，但不是全部。長期來看，外資尤其是跨國公司更爲關心的是地方政府爲其營造的發展環境，這其中包括硬件基礎設施條件，也包括勞動者的素質、政府的高效服務以及政策的透明度等軟件條件，而軟件條件決定着投資者是否願意留下來長久發展，所以顯得更爲重要。

 [參考文獻]

1、候景新.落後地區開發通論；

2、國外欠發達地區開發啓示；

3、國外區域經濟政策的實踐及對我國的啓示