“放管服”改革中稅收管理存在問題及建議

“放管服”改革中稅收管理存在問題及建議

摘要 國地稅分家後再一次合併，已經兩年。稅務部門在“放管服”改革中做了大量工作，但是隨着放管服改革的步伐在不斷推進，一些制約改革工作順利推進的問題逐漸顯現出來，需要研究解決。本文就稅收管理中存在的問題進行了闡述，並對相關問題提出解決的建議。

關鍵詞 機構合併；放管服；稅收管理

國地稅機構合併以來，稅務部門在“放管服”改革中做了大量工作，減政放權、進戶執法和行政審批改革到目前爲止除了保留的極少行政審批事項外爲前置程序外，其他事項都逐步轉換爲事中管理服務和事後的後續風控。服務力度從大廳的廳進廳出、受理即辦再到基於大數據和互聯網支持下的“數據多運轉、信息少填報；多走網路、少走馬路”等O2O和非接觸式辦稅模式，此外還借鑑銀行、郵政等經營網點推行24小時自助辦稅服務，“放和服”這兩塊已經走上了“高鐵時代”。但是隨着放管服改革的步伐在不斷推進，一些制約改革工作順利推進的問題逐漸顯現出來，需要研究解決。如基於“放和服”的前臺設計在加速，而基於風控的後臺管理、執法的“管”卻不盡如人意，“放、管、服”這三駕馬車的治理體系沒有並駕齊驅，管理和執法的最後一公里遠遠沒有打通。

一、當前稅收管理工作中存在問題

（一）管理職責不明晰

機構合併後，原先省級層面上出臺的各種管理措施和文件相應作廢或者不再適用，如原江蘇省國稅局出臺的《檢查任務管理辦法》和《納稅服務任務管理辦法》，對下戶檢查、覈查等工作均作出了明確要求和標準，以規範管理人員執法行爲，並在全省統一標準嚴格實施。目前江蘇省局雖然出臺了“1+5”徵管體系，也對管理執法做了相關規定，但是對哪些事項屬於稅務機關管理職責，例如什麼樣情況下納稅人增領發票需要實地核查、什麼情況下可以到納稅人處開展實地檢查，再如，土地增值稅清算到底是屬於納稅人的責任還是稅務機關自身需履責的範圍，各地執行標準不一，實際工作中，稅務部門不分權責“大包大攬”依然存在，部分稅收管理人員隨意下戶檢查、覈查、調帳現象時有發生，引發納稅人不滿、破壞稅務形象和執法環境。

（二）風險認知不清晰

國地稅合併後，稅種實現稅務統一管理，總局、省局提出的以風險管理爲導向的管理理念也深入人心，但是對於有些稅收業務對於部分稅務人員來說是一個陌生的、全新的領域和認知，如在增值稅和增值稅發票管理方面，上級局佈置的一些快反、發票覈查等風險事項被人爲“妖魔化”。同時，由於在理解上存在偏差，曲解“瀆職”行爲的內涵，認爲納稅人只要使用發票就會有虛開的風險，害怕風險管理責任落到自己頭上，從而對納稅人“從嚴”管理。對納稅人申請增加發票用量，人爲（包括省以下稅務機關稅種管理部門）的增加審覈、覈查的內容、條件、手續，要求納稅人提供這樣那樣的資料（總局文件並沒有明文要求提供的資料），造成增值稅發票管理“一票難求”、“一管就死”現象，納稅人怨聲載道，影響稅收營商環境提升、納稅人滿意度降低。

（三）工作效率不高

對於基層稅務機關而言，在人員使用上往往是“上面千條線，下面一根針”，每個人都承擔着大量工作。上級稅務機關多個部門稅收管理任務同時下發後，基層人員往往同時承擔這些任務，繁重的工作任務導致基層稅務人員疲於應對，無法保證稅收管理的質量。同時，上級有時佈置的工作也不合理，大大加重了基層稅收管理負擔，如減稅降費自然人退稅，一個小縣局幾萬條數據，涉及上萬自然人，大部分退稅金額幾分、幾元，上級要求在短時間內100%退到位；又如上級要求對自然人代開發票真實性覈查，實際意義並不大，動輒成千上萬條數據，讓基層苦不堪言，也使得納稅人無所適從，降低稅務工作效率，從而降低了稅收執法的公信力。

（四）數據基礎薄弱問題

數據是稅收管理的基礎，數據的應用包含兩方面內容：一是對自身存儲數據的應用，二是對第三方數據的利用。當前，稅務部門在這兩個方面都存在短板。在內部信息利用方面，金稅三期系統上線後，稅務部門存儲了大量的數據信息，但是在實踐中，因納稅人報送的數據質量參差不齊，造成已有的數據不能全面、客觀地反映相關情況。另外電子商務等新業態層出不窮，稅源管理複雜性和不確定性進一步增加，稅務機關較難掌握這些納稅人的創利方式、盈利水平和應稅收入等數據，徵納雙方信息不對稱的矛盾更加突出。在外部信息應用方面，涉稅信息主要散落在財政、交通、海關、公安、銀行、社保等諸多部門，但是在實際應用上，僅僅在一些基礎性數據共享方面取得了成效。由金融機構掌握的納稅人開戶、存款、支付和收益等動態信息，由於銀行保密制度目前還無法實現實時交換和共享。

（五）人員結構問題

專業化人才是實施稅收管理的關鍵因素。機構合併後，從稅務系統來看，基層幹部隊伍人員結構、年齡結構、專業結構與專業化稅收管理的要求都有很大差距，尤其是合併後，普遍存在原國地稅人員對對方稅種管理知識欠缺問題，而且在短時期內得不到提升。基層人員老化、知識和理念沒有增量更新，但管理、服務、執法和績效的任務最終都壓在基層。一個形象的比喻是基層用開拖拉機的水平和思維怎麼能承接上層高大上的要求以及前臺高鐵時代的速度？結果是必然導致中梗阻。

二、提升稅收管理能力的建議

（一）明確管理責任

要依法理順徵納雙方的權利義務關係，還權還責給納稅人。凡是稅收法律、法規規定爲納稅人的稅收義務，由納稅人履行；凡是稅收法律、法規規定應當由稅務機關履行的，確定爲稅務機關的稅收管理職責。凡是現行稅收法律、法規和規範性文件中沒有明確規定的，國務院和國家稅務總局已取消的，省以下稅務機關（含省）根據授權作出的、在納稅人履行稅收義務之前實施的，以及省以下稅務機關自行作出的各種管理職責，不再作爲稅收管理職責。稅收法律、法規及規範性文件中沒有明確規定“應當”針對所有或特定納稅人羣體普遍實施的調查、覈查、檢查等事項，一律轉變爲遵從管理的風險分析識別或風險應對事項，不再在納稅人自主履行稅收義務之前實行逐戶的、無差別的管理，不再作爲獨立管理事項單獨實施（例如土地增值稅清算工作），必須和其他風險事項進行整合，由稅收檢查任務扎口部門確定是否作爲稅收執法任務。

（二）轉變管理理念

要解決“應放盡放”的問題，關鍵是從思想上樹立徵納雙方法律地位平等的理念，充分信任和尊重納稅人，從“誠信推定”出發，全面梳理不應設置的管理要求，做到放要徹底且有序。不能因怕“管”不住而“放”不下，要加強和完善事中事後監管，打造“實名辦稅制+分類分級+信用積分+風險管理”的閉環管理新模式，推動稅收徵管方式“蝶變”。例如，稅務部門可以結合納稅人信用積分確定增值稅專用發票最高開票限額和用票數量，完善最高開票限額管理，推動取消最高開票限額審批，便利納稅人生產經營。

（三）提高工作效率

上級部門在佈置各項管理任務時，應注重方式方法，從有利於稅收工作、保護納稅人合法權益、提升工作效率方面考慮。例如對代開發票覈查中，稅務機關受理代開普通發票事項時按照總局相關規定做好形式要件的審查，代開普通發票金額較大的可作爲風險分析事項，但是對開具方不單獨實行專項覈查，對受票方不單獨實行納稅評估，統一組織風險應對。再如，稅務機關在安排調查、檢查任務時，不得提超出稅務機關職責和能力範圍以外的工作要求，不得對覈實真實性等做籠統要求。確需要求覈實真實性的，應明確屬於稅務機關職責和能力範圍以內、與業務真實性相關的具體項目，如發票使用情況、庫存情況、銀行往來情況等。

（四）加大信息管稅支撐力度

藉助互聯網思維，應用互聯網等信息技術手段，是當前我國稅收“放管服”改革的重要方向。互聯網+稅務爲稅務機關開展稅收管理提供強有力的技術支持。對內，從優化金稅三期系統功能、加快推進電子稅務局建設、集成整合信息系統等方面做出部署，利用信息化建設來解決徵管和服務的“最後一公里”。一方面，要把好數據入口關，對涉及稅務登記、稅種認定、發票管理、申報徵收等環節的數據進行完整性、合理性、有效性的初步分析和完善，確保數據源完整、準確、可靠、可用；另一方面，要加強對各種涉稅數據的採集、整理、存儲、分析、應用和互通，建立縱向總局、省局、市局和縣區局全覆蓋，橫向稅收徵管、納稅服務、稅源管理、稅務稽查全包括的數據應用平臺。對外，通過與其他政府部門信息共享平臺對接，加大與公安、住建、工商、銀行等政府部門和單位的信息共享力度，由信息孤島向數據集中轉變，減少稅務部門共享數據時的阻力，提高獲取第三方數據的質量，實現稅務機關對納稅人涉稅信息的全程跟蹤和時點監控，最大限度地推進信息採集和數據利用。

（五）合理定崗配人

機構合併後，如何將稅務管理事項進行分類，在分類的基礎上設置崗位，然後將合適的人員合理調配到相關崗位上，是做好稅收管理工作的關鍵。要完善崗責體系，進一步細化各級稅務機關征管崗責，明確各層級、各部門、各崗位的專業化分工，對稅收管理事項實施動態化清單管理，將事項分爲納稅服務、基礎管理、風險管理、法制事務、內部事務等五大類。在人員的使用上，加強教育培訓和在崗自學，提高稅務幹部業務能力，建設一支高素質的青年幹部隊伍，保證我們稅務事業後繼有人，鬱郁常青；對於年齡較大的同志，通過優化人員配置，人盡其才，發揮每個人的長處，通過建立優勢互補的工作團隊，向50歲以上幹部要人力資源、要工作潛能，在現有人員基礎上提高工作效率。