關於農村發展互助養老情況的調研報告

關於農村發展互助養老情況的調研報告

黨的二十大報告指出：“實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務。”可見，積極應對人口老齡化已上升爲國家戰略。在此背景下，發展新型的鄉村養老模式刻不容緩。因具有傳承農村互助傳統、符合老年人需要、實施可行性較高以及經濟成本較低等優勢，互助養老可以快速適應農村社會結構變化，成爲未來一段時間中國低成本應對人口老齡化的一種現實選擇，甚至被認爲是中國農村養老的出路。《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》明確提出“以村級鄰里互助點、農村幸福院等爲依託，構建農村互助式養老服務網絡”。從運行來看，當前，農村互助養老的發展面臨一系列可持續發展的難題，在各方面尚有較大的改進空間。因此，有必要探討農村互助養老的本質是什麼？運行中面臨哪些瓶頸制約？如何有效實施農村互助養老？這對於推動農村互助養老服務高質量發展，進而推進鄉村振興戰略、積極應對人口老齡化具有重要現實意義。

一、農村互助養老的現實基礎

作爲適應當前農村現實需求的自然選擇，互助養老模式的運行不僅具有現實迫切性，也具有現實可行性。

（一）農村互助養老的思想基礎。隨着大家庭的瓦解、土地制度的變遷，農村家庭規模日益小型化、家庭結構日益核心化。自20世紀90年代中期以來，我國農村人口規模就逐漸縮小，1995年達到峯值爲8.6億人，隨後開始發生逆向變化，2022年降至4.9億人，減幅達到43%。與此相伴隨的是，農村家庭規模持續縮小。在工業化、城鎮化的影響下，“農二代”“農三代”相繼離土出村不回村，農村大批青壯年勞動力進城務工引起代際居住分離，從而削弱了子女爲老年人提供家務幫助和生活照護的能力，代際支持養老資源的減少使得老年人對子女贍養的期待逐步降低。再加上農村社會保障體系的逐步完善，傳統的“養兒防老”模式隨着現代化的衝擊逐漸難以實施，“養兒防老”的觀念也隨之淡化。2021年，根據《國家統計局關於開展農村青年婚姻關係調研的通知》的要求，青島市統計局公佈了《青島市農村青年婚姻關係調查報告》。數據顯示，該市農村青年生育二孩、三孩意願不強。已婚調查對象中，生育1個孩子的佔比58.43%，生育2個孩子的佔比29.78%，未生育孩子的佔比11.8%。隨着經濟社會進一步發展，未來受生育觀念影響，低生育率將呈慣性狀態，“養兒防老”的生育意識逐漸減弱，養老與養兒之間的邏輯關係不再緊密，農村老人對社會養老開始抱有較高的期望。

（二）農村互助養老的經濟基礎。當前農村養老服務資源並不集中，資源供給效率也不高，對此要加強養老服務資源整合，提高養老服務資源優化配置。根據國務院的部署和要求，20XX年民政部等十一部委就出臺了《關於支持整合改造閒置社會資源發展養老服務的通知》並提出“整合閒置資源，充分利用農村養老照護服務的物力與社會資源。”比如可以重新使用那些廢棄的村國小、辦公室以及廢棄工廠等，利用這些建設集中養老服務場所，促進農村養老服務發展。此外，隨着現代化和城鎮化的推進，農村空心化導致農村家庭養老功能弱化，農村老年人從家庭獲取養老資源難度增加。在一些經濟欠發達、交通不便的農村地區，農戶從事農業生產的收入十分有限，再加上入住民辦養老機構的成本較高，農村老年人更傾向選擇互助養老模式。從成本收益的視角來看，農村互助養老模式對於入住老年人的個人收入水平要求不高，低收入老年人亦可順利入住，且能夠節約生活開支和時間成本。這不僅體現在日常的水電能源、傢俱家電的免費使用、飲食方面的低收費、醫療費用的減免等方面，還體現在老年人在互助養老機構中因爲不需要每天從事做飯、打掃衛生等工作而節約了時間成本等方面。

（三）農村互助養老的社會基礎。社會基礎是農村互助養老服務在現實情境中能否有效實踐的重要載體。較長曆史時期內，我國都是小農封閉型經濟，農村聚族而居，具有守望相助的生活方式和文化認同，農村血緣、親緣、自治以及鄰里守望傳統爲互助養老的構建和延續奠定了堅實的社會基礎。在農村社會內部，家庭仍是基本的養老服務供給單位。大部分農村地區熟人社會的性質並未發生根本性改變，農村老年人的鄉土情結仍較爲濃厚，再加上農村社會化養老服務體系滯後、社會保障程度不足，即便有條件，老年人也不願遠離自己的家鄉。因此，大多依靠居家和互助的方式實現養老。在這種情況下，黨員、低齡健康（準）老人、婦女等羣體爲互助養老開展提供了人力資源支撐。數據顯示，我國農村60~69歲的低齡老年人佔全體老年人的比例超過了一半，達到57.7%。

（四）農村互助養老的組織基礎。黨委領導下的各類基層社會組織爲互助養老的開展提供了堅強的組織基礎。要加強黨的領導，將農村基層組織的能動作用最大限度地發揮出來，這在農村互助養老發展中十分關鍵。當前，農村基層組織主要由鄉鎮政府、村黨支部委員會和村民委員會（以下簡稱村“兩委”）、“新的經濟組織”和“新的社會組織”（以下簡稱“兩新”組織）構成。其中，農村互助養老主要的組織者之一便是村“兩委”和村民小組。村“兩委”發揮橋樑作用，連接了農村和政府，所以具有較強的組織帶動作用。如北京市延慶縣王仲營村村“兩委”組織建立唱歌隊、戲劇隊、志願服務隊等。此外，“兩新”組織的存在有助於互助養老支持網絡的重構。很多農村社區成立的基層老年協會通過強化自身建設，自我管理、自我教育、自我服務，可以在農村互助養老領域發揮重要作用。特別是，人民公社解體後，有些農村還保留着當時的組織形式，比如村民小組或生產隊等，這些組織形式能夠發揮農村集體經濟組織的職能，對村民的農業生產和日常生活有較強的組織能力。

（五）農村互助養老的政策基礎。21世紀以來，我國結合農村經濟發展的特點，發展助老養老模式。2000年出臺的《中共中央、國務院關於加強老齡工作的決定》就提出“努力建立和完善有中國特色老年社會保障制度和社會互助制度”。這一時期的農村互助養老還是以無償的村民自發互助活動爲主，部分地區的婦女組織、老年協會、村“兩委”有組織地開展活動。河北省邯鄲市肥鄉縣前屯村在2008年首創農村互助幸福院，引起了社會的廣泛關注。20XX年，民政部在邯鄲市召開了相關會議，推廣肥鄉縣農村互助幸福院的養老模式。此外，《國務院辦公廳關於全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》《民政事業發展第十三個五年規劃》等文件中也提出“鼓勵各地建設農村幸福院等自助式、互助式養老服務設施”。“大力支持農村互助型養老服務設施建設”。各地亦開始建設村莊互助養老院、老年人日間照料中心、農村老飯桌、幸福大院等場所，並配備必要生活用品和設施。2017年以後，硬件設施雖然建成但利用率低的問題引起了政府和學界的反思，因此，政府政策導向逐步由偏重硬件設施建設向互助服務供給轉型。《國務院關於印發“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃的通知》指出：“大力發展農村互助養老服務”。黨的十九屆五中全會審議通過的“十四五規劃”明確提出“積極發展農村互助幸福院等互助性養老”。事實上，我國針對人口老齡化問題，已經明確農村互助養老作爲重要戰略。農村互助養老從探索到確立再到推廣和發展，國家從價值導向到實踐舉措都提供了積極的政策指引，致力於建設融合個人、家庭、社會與國家多位一體的立體式互助養老服務保障模式。

二、農村互助養老的運行困境。互助養老作爲當前農村新型的養老模式，一定程度上緩解了當前農村養老迫切需要解決的問題，但在具體實踐中仍存在着一些不足。

（一）互助養老服務供給不充足。總體來看，我國農村互助養老仍然處於起步階段，多數地方還是自發的鄰里互助等初級形式，僅少部分地區有組織地開展服務試點活動，實際供給滯後於潛在服務需求。

1.從服務水平看，爲了最大限度地降低運行成本，當前的農村互助養老主要通過老年人的自我管理和服務，缺乏照護技能的低齡老年人爲高齡、體弱、獨居老人提供照護服務，在特定範圍內滿足了老年人衣食住等日常照料以及情感慰藉的需求。但因相關專業服務人員較少，對互助參與人員的照料理念和技術的培訓也不足，加之醫療衛生服務等公共配套設施不完善，農村互助養老的服務水平、內容以及質量提升空間均受到了一定的影響，難以滿足老年人多樣化的照料需求，也難以有效滿足突發疾病應急和治療等醫療健康需求和更深層次的精神世界的需求。因此，亟需專業的老年社會工作人員對入住老年人適應過程、精神和集體生活方面的專業指導。

2.從服務對象看，一些互助養老院明確規定，入住老年人需要具備一定的自理能力。這就限制了互助養老的範圍，真正需要被傾心照料的、高齡且自理能力差的老年人被排除在互助養老範圍外，降低了互助養老的普惠程度。

3.從合作形成看，一方面老年人互助參與積極性不高，互助養老本質上是一種基於交換和互惠的養老方式，但因農村老年人身體狀況和社會資源情況存在較大差異，資源難以有效互換。加之“養兒防老”的傳統家庭養老觀念影響農民對互助養老模式的理解與接受，這些都降低了農村老年人蔘與互助養老的積極性。另一方面，互助服務供需雙方互惠意識缺乏。由於傳統互惠社會和文化基礎的削弱，在村莊互惠規範較爲缺乏的情況下，社會信任水平低下，當前的互幫互助主要展現的是宗族、地緣以及熟人的關係，或者主要是爲了獲得收入而開展的，所以很難真正建立起持續穩定的農村互助養老的合作生產。

（二）多元參與主體培育不充分。理論上，政府是承擔養老服務供給的首要責任主體。但具體實踐中，縣、鄉（鎮）政府主要提供製度供給，鄉（鎮）、村層面成爲農村互助養老推廣和發展的主導者。而且當前，社會力量參與互助養老實踐是不足的。

1.村級互助組織培育不足。由於農業稅的取消和家庭聯產承包責任制的改革，村集體難以再通過土地來解決公共問題或進行資源整合，這在一定程度上削弱了村集體在公共事務上的話語權。基層自治組織如老年協會等在互助養老實踐中還沒能充分發揮應有的力量。福建、浙江等農村的老年協會是開展農村互助養老的重要抓手，但在北方部分地區，老年協會嵌入農村互助養老的嘗試較少。

2.社會組織參與不足。良好的鄉村治理離不開社會組織的協同共治。公益性社會組織致力於維護鄉村弱勢羣體的權益，但是監管體制的不健全與公信力建設的不足已經成爲阻礙社會組織供給養老服務的重要因素。

3.養老機構介入互助養老的積極性不高。由於暫未出臺養老機構介入農村互助養老的優惠政策、法律法規以及管理細則，加上農村市場化程度較低，企業等營利性組織沒有足夠的動力開發農村養老市場。

綜上所述，爲了促進農村互助養老的發展，充分發揮各方的作用，提升互助養老主體的參與意願是亟需解決的問題。

（三）互助養老機制設計不完善。當前互助養老在我國還處於試點探索階段，民政部等相關部門目前僅出臺了鼓勵發展農村互助養老的指向性文件，尚缺乏細緻規範的具體政策。

1.缺乏互助風險規避機制。農村互助養老中沒有“假幫助”“假回報”的監督、懲罰機制，也尚未對其他可能的風險設置相應的規避機制。加之初始界定的不規範以及監督主體的缺乏，互助行爲更加難以量化。有力的風險規避與不規範行爲的監督機制才能保證深層次互助的建立與互助行爲的持續。

2.缺乏互助責任分擔機制。目前，部分地區的農村互助養老矛盾糾紛解決機制不完善。對互助中突發事故的處理細則、責任界定、後果承擔等問題，還沒有形成較爲明確的法律規範。一旦發生照料意外，倘若沒有照料雙方之外的第三者在場，很難進行責任劃分。因此，農村互助養老中，老年人在矛盾糾紛和突發事件方面的權益保障不足，農村老年人擔心參與養老供給可能存在風險。顯然，這也會影響互助養老的建設，並可能給公信力帶來一定的負面影響。

（四）互助養老物質保障不穩定

1.農村互助養老資金保障不足。資金有限、資金來源渠道單一是影響農村互助養老發展的重要因素。目前，農村互助養老資金主要依賴政府撥付，主要投入在幸福互助院、日間照料中心等硬件設施的建設上，資金來源單一且缺乏常態化的經費保障。因政府投入不足且沒有明確的准入保障制度，一些企業或者社會資本不敢盲目投資。此外，互助組織的自我造血能力和外部資金動員能力不足，互助性養老建設的資金缺乏長期穩定性，這些都影響了互助養老的進一步完善和推廣。因此，要真正解決農村互助養老問題，必須建立可持續和穩定的籌資機制。

2.農村互助合作平臺保障不足。農村互助養老如果沒有權威平臺作保障就缺乏穩定的合作關係，互助隊伍也無法得到牢固的維繫，難以形成規模化互助養老模式。所以我國各地都在探索更加合適的居家養老服務，這種養老服務具有低成本高效率的特點，在這種情況下一種新型的互助養老模式——“時間銀行”引起了越來越多的關注。由於缺少權威數字平臺的支撐，農村互助養老在運行中難以實現多元互助主體間信息收集和交換，也難以進行信息深度融合。一方面，當前，“時間銀行”在我國基本是以社區爲運行單位，但“時間銀行”在各個社區的認證標準和操作方法卻存在較大差異，“時間貨幣”難以實現跨社區更不用說跨地區的“通存通兌”。另一方面，不同生產主體的互助資源未能在統一的平臺環境中協同供給，“時間貨幣”信息管理混亂無序，互助質量得不到有效保證。加之目前我國大部分地區的互助養老“時間銀行”沒有把勞動強度和勞動價值考慮進去，導致“時間銀行”淪爲一種價值不平等的交換活動，這些都在一定程度上限制了互助養老的跨時間和空間發展，降低了志願者的勞動積極性，導致村民對互助合作生產運行的可持續性產生懷疑。因此，當前“時間銀行”在具體實踐中存在各種問題，如很難從根本上避免道德風險，存在較大的“接力性風險”且經營區域範圍有限，經營內容可量度差等。

三、農村互助養老的有效路徑

針對農村互助養老面臨的實踐困境，我們要夯實互助養老的基礎，充分激發各主體的內生動力。

（一）弘揚互助文化助力互助養老

1.當前我國農村互助養老的核心是以老年人爲主的自助和互助。各農村地區應加大互助文化宣傳，營造良好的環境氛圍，重視農村老年人互助養老思想的培育，倡導廣大老年人積極參與互助養老。加大宣傳力度，營造互助文化氛圍。在我國鄉土社會中，互助不僅是一種美德，更是一種行爲方式、組織形式、文化形態。當一定範圍內的人們形成互助理念的文化形態時，更易於人與人相互組成共同體組織。正如中國老齡協會副會長吳玉韶指出的，要在農村社會資本重構、提升農村社區治理能力、促進農村文化繁榮發展與建設農村社區環境的背景下，全力打造社區養老生活共同體，全面提高社區養老的凝聚力與活力，推進互助養老。要利用諸如電子屏、文化牆、宣傳欄、廣播站等傳統媒體以及微信、微博、抖音短視頻等新興媒體宣傳互助文化以及互助養老新模式，增強全社會對互助文化的認知，大力弘揚守望相助理念，進一步營造敬老、愛老、助老的良好社會氛圍，提升農村老年人互助養老的意願。

2.強化互助理念認同。要積極發揮村規民約的約束作用。在以家族、血緣、地緣爲聯繫紐帶的鄉村的延續中，村民更容易接受村規民約這種約束規範村民行爲的非正式規章制度。因此，互助文化引入村規民約有利於規範村民行爲，爲開展自助互助活動提供價值指引與行爲約束。還要注重家庭教育功能。積極鼓勵老年人的子女參與互助養老服務，使他們認識到互助養老的優勢，以此鼓勵老年父母認可互助理念、參與互助養老、豐富精神世界和發揮自身價值。同時，這也有利於拓展互助的範圍，促進老年人和青少年之間技能、經驗以及知識的分享和交流，形成代際互惠的關係網絡，實現從“老老互助”向“代際互助”的轉變。

（二）培育多元力量參與互助養老。農村互助養老要長期穩定運行，必須發揮政府的主導功能，協同村民自治組織、社會組織等多元力量參與農村互助養老的共建共治共享。

1.政府引導、支持和監管互助實踐。政府作爲農村互助養老的倡導者首先需要充分發揮政策引領作用，爲多元力量參與互助養老營造良好的制度環境。在互助養老實際運行中，政府需要出臺針對性較強的法律法規，使運行管理有法可依，促進互助養老運行的專業化。政府的主導作用還應該體現在資源管理上要吸引社會團體、愛心企業的扶持資金。在對互助養老的日常管理中，政府要明確互助養老管理者所承擔的職責職能，增強約束性，明確村委、老人子女責任承擔制度。總之，政府通過立法與指導措施，加強各部門之間的團結協作，推動互助養老可持續發展。

2.村級組織承擔組織和動員作用。在農村互助養老中，村“兩委”、村級互助組織是重要的組織者。作爲政府與農村的橋樑，村“兩委”進行村域資源整合、人員組織協調、細化落實任務等工作，在很多鄉村中有着較強的組織動員作用。一方面，村“兩委”要培養互助養老管理者與服務者。在村內，村“兩委”要培育老年協會、養老小組等互助養老組織，動員家庭成員參與互助養老服務。在村外，村“兩委”要引入非政府組織和社工組織以及志願者隊伍，積極吸納公益組織及愛心人士的幫助，爲開展互助養老提供專業化服務。另一方面，村“兩委”要重視互助養老實踐。村“兩委”應組織村幹部開展多種形式的老齡互助學習講座，到具有成熟經驗的村莊參觀考察。村級互助養老組織由老年協會和村民小組等互助養老組織轉化而來，依託基層老年協會、老年互助會、留守婦女服務隊等組織，真正構建穩定發展的內生型互助養老機制。

3.非政府組織提供專業化的服務。鼓勵專業社工組織等非政府組織介入互助養老領域。社工組織具備專業的知識和技能，在促使互助養老管理專業化與運行高效化方面可以發揮重要的補充作用。部分社會組織在老年協會的賦能下，參與多個村莊的互助養老服務供給，並結合老年協會的特質形成自我造血機制。此外，社會組織通過技能培訓、政策宣傳等方式，提高居家互助服務人才、老年協會主要負責人的相關能力，幫助老年協會進行規範化管理。因此，互助養老的過程，是政府力量、農村內生力量、社會組織力量充分發揮作用助力互助養老穩健運轉的過程，也是多元力量利益協調和實現互助互動的過程。

（三）完善相關機制保障互助養老

1.加強法治實現制度保障。針對不同組織主體引領的不同互助類型，要清晰界定互助責任與義務邊界，充分調動志願者和社會組織的參與積極性。除了加強立法，還要完善責任認定機制，鼓勵基層法院爲老年人提供多元化糾紛解決機制、鼓勵法律工作者爲互助養老院提供法律援助服務，從而完善矛盾糾紛機制。

2.要加強監管，確定合理的監督與考覈標準。互助養老的實施應制定嚴格的規範標準，形成自上而下的農村互助養老內部監管機制。政府可以聘請公益性第三方機構，監督和評估互助養老服務運行中的政策落實、資金使用、服務提供等情況，亦可增設村民的評估，搭建參與互助的老年人及其親屬對互助養老院的內在溝通渠道以及對外投訴渠道，促進互助養老規範化運作，探索外部監管渠道。

3.拓寬渠道提供資金保障。政府應承擔構建多層次、多渠道的互助養老服務投入機制與財政供給的主要責任。政府應該建立養老資金儲備庫，並且設立專門經費，確保互助養老能夠穩定發展。要充分發揮社會力量的作用，號召行業協會、鄉鎮企業、個體經濟等通過無償捐贈、有償參與等多種方式投身到農村互助養老事業中。此外，促進老齡產業與老齡事業互動，以老齡產業發展保障老齡事業。政府要引導有豐富養老服務經驗的城市老齡產業入駐農村，以開辦互助養老院或者以“公建民營”的形式經營農村互助幸福院，以此促使老齡產業利用市場要素優化資源配置助力農村互助養老。

4.重視培育加強人才保障。重視農村互助養老服務提供者的培育。不僅要鼓勵農村健康老年人降低流動性、實現時間和空間上就近參與互助養老，而且要注重爲農村互助養老注入年輕血液。因此我們要將養老護理專業人才、農業科技人才、農村管理人才、農村醫生或教師以及新一代養老服務產業的從業者，列入急需緊缺人才培養目錄。同時還要繼續支持康養職業技能提升行動，引導技工院校培養相關專業人才，並且政府也要做好人才認定工作，真正爲農村互助養老培養專業人才。如聊城市大專院校設置養老服務相關專業，推動校企合作，將養老服務列爲校企合作優先領域；定期舉辦全市養老護理員技能大賽，並獎勵優秀者，提高其職業技能等級；廣泛開展養老護理員關愛活動，落實大中專畢業生入職獎補政策；培育“社工+志願者”爲老服務隊伍。

（四）運用數字技術賦能互助養老

1.通過數字技術賦能互助養老，促進廣大老年人蔘與社會再生產，促進養老產業可持續發展、高質量發展。強化建設權威互助數字平臺，明確准入機制、跟蹤機制、服務記錄以及互助積分兌換機制等。另外還可以增加各種靈活性的服務管理機制，比如可以爲需求者提供精準照料、視頻護理等，激發多元互助主體的參與。

2.藉助數字平臺建檔打卡，對需求方的所有情況和信息如飲食偏好、支付能力以及所需服務等進行統一管理。根據需求方的基本信息進行動態需求評估，通過對參與互助的多元主體進行信息數據協同集成，在數字技術的推動下實現對農村互助養老模式的改造。

3.改版“時間銀行”，建立可量化的互助積分。針對互助服務的性質，由數字平臺衡量、區別、統一管理服務，在此基礎上結合服務質量量化積分，從源頭上預防“劣幣驅逐良幣”現象。一是明確量化互助積分的標準，結合服務的各方面特性細化服務積分，如服務時間、照料強度以及服務技能等。在量化積分時還要進行質量評估，充分發揮互助激勵的作用。二是豐富積分的應用場景。比如積分符合標準便可以獲得星級志願者稱號，以此來提升村民對互助積分的接受度。三是提高互助積分的即時兌換性。在數字技術的保障下，互助積分可以隨時隨地進行積累和兌換。一方面，如果積分達到數量要求便能夠在數字平臺中兌換實物或者兌換對應的互助服務。積分還能通過捐贈和繼承的方式轉贈他人，從而提升積分的變現能力，保證互助服務的可持續性發展。另一方面，提高互助積分的流通性，強化平臺間的區域聯動。打破空間、時間因素對互助積分的限制，實現互助積分在全國範圍內通存通兌，使兌換更便捷、更高效。

4.藉助數字視頻技術爲互助照料的實施提供保障。通過互助數字平臺設立健康知識短視頻欄目，開展基礎健康知識的視頻宣傳教育工作，加強常見慢性病的健康管理知識、急救技能、心理健康知識等宣傳普及。

5.專家系統提供危機處理幫助。將專家危機處理模塊融入數字平臺搭建的專家系統中。通過該模塊能夠對老年人羣的健康情況進行實時追蹤與精準檢測，發現問題主動報警。爲所有的互助養老機構都安裝“一鍵呼叫”設施，連接鄉鎮社區醫院和專家系統，爲老人的及時救助、突發事件處理和遠程服務提供保障，優化醫療資源配置效率。