關於開發區改革進展情況的調研報告

關於開發區改革進展情況的調研報告

開發區主要指由國家或省級政府批覆設立的經濟功能區，承擔着培育創新生態、推進產業集聚、推動改革開放、促進產業轉移的重要使命。自上個世紀90年代以來，我市開發區建設和發展走過了一段艱辛而輝煌的歷程，實現了從小到大、從量變到質變的跨越，成爲全市經濟高質量發展的重要載體、招商引資的主平臺、吸納就業的主渠道和市縣經濟發展的重要增長點。但與此同時，面對新形勢新要求，與全省其他地市的開發區一樣，我市開發區也存在集聚效應不強、質量效益不優、創新能力不足、體制機制不活等問題。爲破解這些短板與問題，讓開發區煥發新的活力，省委站在構建新發展格局、推動縣域經濟高質量發展的高度，以前瞻30年的眼光，謀劃部署了新一輪開發區改革，通過“整合、擴區、調規、改制”，重塑開發區管理體制，讓開發區迴歸經濟功能區的本質屬性，真正成爲經濟建設的主陣地、主戰場、主引擎。

一、**市開發區管理體制的創新實踐

（一）全面推動開發區整合。改革前，我市共有各級各類開發區31個。其中國家級開發區6個，分別是**經濟技術開發區、**高新技術產業開發區、中國自由貿易試驗區**片區、鄭洛新國家自主創新示範區、中國（**）跨境電子商務綜合試驗區、**綜合保稅區；省級開發區24個，包括18個省級產業集聚區、3個省級高新區、2個省級經濟技術開發區、1個工業園區。有些開發區四至範圍互相交織，上級主管部門各不相同，統計口徑也不統一，分散了開發區的管理精力，也給屬地企業造成很大困擾。在這次改革中，我市按照省委“一縣一省級開發區”的改革要求，將納入整合範圍的26個開發區整合爲13個，一個開發區一個名稱，統一規範開發區四至範圍，統一開發區統計數據口徑，規範了開發區管理秩序。

（二）優化管委會機構設置。改革前，我市各開發區管理機構以單獨設置或者合併設置等形式，共設置21個管理機構，其中正處級規格的19個，副處級規格的1個，科級及以下的1個。處級規格的開發區管理機構中經省委機構編制部門審批的17個，未經審批的3個。爲解決以往開發區管理機構設置不規範、職能重點不突出、行政區關係不順等問題，我市適應開發區發展需要，按照優化協同高效、聚焦主責主業、分類精準施策的原則進行整合：21個開發區管理機構整合規範爲14個，管理機構減少33.3%；縣處級領導職數從105名精簡至74名，減少29.5%；科級機構從104個精簡至70個，減少32.7%。全市14個開發區的“三定”規定全部在2022年5月底前印發。整合規範後的開發區管理機構，工作職責重心全部轉移到企業服務、招商引資、項目建設、基礎設施建設等經濟發展主責主業上來。

（三）推行市場化開發運營。我市以開發區市場化開發運營爲導向，積極探索推行“管委會+公司”管理模式。2022年6月，13個先進製造業開發區全部明確了管委會和公司體制構架，組建了開發運營公司。管委會主要承擔經濟管理和企業服務職能，開發運營公司主要負責創新投融資模式，參與產業招商、項目建設、園區運營等具體性事務，引導社會資本參與開發建設。目前部分開發區正採取引進專業管理公司、職業經理人等方式，進一步提升市場化運作水平。

（四）剝離社會管理職能。在本輪開發區剝離社會事務管理職能時，我市採取了重塑重構的方式，將開發區代管的鄉鎮街道，全部移交屬地政府管理，理順開發區的管理體系。各開發區管理機構“三定”規定印發後，按照市開發區建設領導小組安排部署，在屬地黨委政府統一領導下，屬地政府各部門對照開發區社會管理職能剝離目錄，主動與開發區原相關部門對接，密切協同，順利完成了社會管理事務的劃轉和承接。開發區原承擔相關社會事務的工作人員，根據其個人意願，或留在開發區競聘上崗，或隨社會事務移交分流至屬地政府相應部門安置。

（五）推行“三化三制”改革。開發區體制機制改革，歸根到底是要做好“人”的文章，想方設法調動人的積極性，關鍵是建設專業化、市場化、國際化管理團隊，重點是推行領導班子任期制、員工全員聘任制、工資績效薪酬制。我市在選優配強開發區領導班子的基礎上，積極探索實行靈活高效的用人機制，全面實行崗位聘任制、末位淘汰制。不僅如此，身份界限也在改革中被打破。現有人員身份封存管理，封存後全員“起立”、競聘上崗，不再有“身份”之差，只有“崗位”之別，實現了“人員能進能出、崗位能上能下”。市政府研究制定了市管開發區的薪酬制度，各縣區研究制定了各自開發區的薪酬制度，並賦予開發區工資分配自主權。對於開發區的工作人員來講，那就是“幹多幹少不一樣、幹好幹壞不一樣”，進一步激發了開發區幹事創業的積極性。我市開發區改革成效初顯，專業化、市場化水平明顯提升。部分縣（市、區）9家運營公司已引入專業產業運營公司或團隊，部分縣（市、區）4家運營公司正在積極對接中，多數縣區已開展基金招商、股權招商、產業鏈招商、以商招商等。如高新區提前謀劃，瞄準國內500強和行業100強，主動對接、提前謀劃、重點招引有影響、帶動作用強的大項目，先後達成了投資240億元的集成電路芯片封裝、現代有色金屬產業供應鏈工業互聯網電商綜合服務平臺、易光科技智能LED驅動研發產業化基地等電子信息產業項目合作意向，爲“十四五”高質量發展開了好局。

二、開發區改革需要繼續關注的問題

開發區改革後，新的開發區管理體系基本形成，管委會、開發運營公司與屬地政府三者之間的關係更加明晰。通過全面加強經濟管理服務職能，剝離社會事務管理職能和具體的開發運營職能，開發區管理機構職能從“大包大攬式”向“輕裝上陣式”轉變，從職能上推動開發區迴歸經濟功能區的本位，聚焦主責主業，實現了開發區管理機構的“瘦身健身”，爲開發區在經濟建設中成爲主陣地、主戰場、主引擎奠定了堅實基礎。但仍有部分問題需要在下一步工作推進中給予重點關注。

（一）開發區與行政區權責關係還不夠清晰。行政區與開發區存在職責邊界不清晰、權責不匹配、協調機制不健全等問題，造成工作交叉或缺位，效率不高、合力不強。一是開發區與縣區政府、屬地鄉鎮的職責邊界不清。雖然各開發區“三定”方案均明確了開發區主要職責，但由於經濟管理與社會管理在現實中互相交織，工作中推諉扯皮現象時有發生。比如，縣區招商局和開發區招商部門都有招商職能；再如，雖然各開發區已剝離了社會管理職能，但開發區企業仍有配合屬地部門履行疫情防控、信訪穩定等企業主體責任的義務。二是開發區服務企業職能與擁有的經濟管理權限不匹配。雖然省開發區高質量發展指導意見已明確賦予縣級的136項市級經濟管理權限可同步轉移至開發區，但由於體制機制所限、人員不足等，部分開發區暫未對照權限清單實質性承接項目落地、投產運營等方面的經濟管理權限，開發區經濟屬性有待強化。目前開發區服務企業職能更多體現在協調代辦方面，只能幫助企業聯繫對接縣區相關職能部門，在審批時限、審批流程等方面話語權有限，一定程度影響了項目落地、企業投產進度。三是開發區與縣區職能部門、屬地鄉鎮聯動機制不健全。各開發區根據省改革要求，均建立了相關協調聯動機制，但在具體實踐中，聯動機制作用發揮不明顯。比如，由於目前未完全做到“標準地”出讓，對於企業落地時涉及的拆遷、徵地等本由屬地政府負責的社會事務，仍需開發區牽頭，協調推進，增加了開發區的額外負擔。

（二）開發區管委會“三化三制”改革還不夠徹底。“三化三制”改革是開發區改革的重要內容，雖各開發區“三化三制”改革方案均已出臺，但由於對“管委會+公司”的市場化、專業化改革路徑認識存在偏差，市直相關部門結合實際深入研究謀劃不夠，可操作性細則出臺較少，由各開發區自行研究推進落實，真正的體制機制改革進展較慢。一是領導班子任期考覈體系不健全。領導班子任期制的核心是任期目標考覈。目前，各縣區均與開發區管委會簽訂了目標責任書，但目標設置不夠科學，在全省開發區爭先進位方面體現不夠。區別於地方黨政班子考覈辦法，體現經濟功能屬性的開發區領導班子考覈細則尚未出臺，對開發區領導幹事創業積極性、主動性有一定影響。二是全員招聘市場化、專業化嚴重不足。各開發區雖然均已開展了人員競聘，但基本上是面向縣區內機關事業單位在編人員，面向社會的市場化招聘較少，人員結構、素質提升不明顯。同時，各開發區普遍反映市場化招聘受工作地點、薪資水平等條件制約，招聘到真正懂資本運作、產業發展等的專業人才存在較大困難。三是開發區工資績效薪酬激勵性不足。各開發區績效薪酬簡單地將個人工資績效與開發區業績考覈目標完成情況掛鉤，仍然在“吃大鍋飯”，既沒有充分體現崗位差異、能力貢獻，也會造成開發區績效工資總量的無序增長。“爲崗位付酬、爲能力付酬、爲業績付酬”的市場化薪酬待遇機制還沒有真正建立，對高精尖缺人才吸引力、激勵性不夠。

（三）運營公司市場化機制還不夠健全。在“管委會+公司”的發展模式中，運營公司在產業運營、股權投資等方面應發揮更大作用、承擔更多任務，成爲管委會實現戰略意圖的市場主體。但目前各開發區運營公司大多數由原縣區平臺公司改制組建，存在自主權限小、業務不聚焦、機制不健全等問題。一是運營公司權限較小，與管委會權責的邊界不夠清晰。從權責上看，多數運營公司與管委會權責不清，僅高新區正在聘請第三方機構制定運營公司與管委會之間的權責清單。從自主性上看，多數運營公司獨立性弱、權限小，在開展融資貸款、土地開發、招商引資等工作時，除重大決策須報縣委縣政府、管委會審批外，開展業務性工作也需各級審批。從業務開展上看，各開發區運營公司雖已逐步開展產業運營、股權投資，但管委會安排的各類建設任務仍需承擔，在公益與市場業務板塊上需要進一步平衡。二是資本運營能力不足，投融資決策等內部機制不夠健全。雖然部分開發區通過股權、基金等方式開展投融資招商活動，但項目少、金額小，依靠地價優惠、租金減免、減稅降費等傳統政策招商仍爲主流。基金作用發揮不足，多數運營公司缺乏基金運作經驗和基金管理人才，爭取國家級、省級引導基金和社會資本不夠，還未設立天使類政府引導基金。投資決策機制不健全，重大投資更多通過逐級上報、行政審批，還沒有建立起包含行業專家、投資專家、外部董事等在內的投資決策委員會，投決、風控、內審等機制還不夠健全。三是運營公司業務結構不夠合理，自我造血能力不足。爭取政策性資金不夠，運營公司開展基礎建設等重資產投資多，但資金來源多爲財政資金、商業性銀行貸款，回報週期長，經營收入少，還貸壓力大。多數運營公司還僅停留在物業管理等初級階段，關於人才、供應鏈、擔保、徵信等圍繞園區運營開展的經營性業務少，基本屬於空白。四是市場化選聘不足，激勵晉升機制不夠健全。運營公司領導層行政化色彩濃，領導層人員多爲原政府部門、開發區領導或原有平臺公司領導轉任，班子整體市場化意識和能力欠缺。營利能力不足，市場化薪酬標準低，晉升空間小、工作壓力大，對市場化人才吸引力不夠。

三、對策建議

開發區改革取得實效的前提是理清管委會、運營公司、屬地政府的角色定位，劃清責任、權利、利益關係，關鍵是圍繞“人”深化體制機制改革，重點是加快運營公司市場化轉型。

（一）理清屬地政府與開發區的權責關係。科學界定管委會、運營公司和屬地政府的責、權、利關係，做到責權利統一、各司其職。同時，建立健全有效協調聯動機制，確保相互配合、形成合力。一是儘快完善細化開發區各類政策、規劃、標準。按照開發區是屬地政府經濟建設的主陣地、主戰場、主引擎的角色定位，屬地黨委政府要按照一切有利於開發區發展的原則，最大限度給開發區放權賦權。目前屬地政府與開發區職責邊界不清的主要原因是賦予開發區的各類政策、規劃、標準不詳細、不具體，開發區又沒有法定的自由裁量權，開發區與屬地政府職能部門之間權責不統一。屬地政府應督促各職能部門加快完善細化涉及開發區的各類政策、規劃、標準，按程序報批後，充分放權給開發區組織實施，凡不涉及調整政策、規劃、標準的各類涉企事項應全部下放給開發區，具體操作中可採取“見章蓋章”的辦法。比如，產業發展方面，建議由縣區黨委政府研究確定開發區細分領域主導產業、產業鏈及關鍵配套企業等，開發區管委會圍繞細分產業定位，做好園區佈局、產業發展等整體規劃，運營公司做好項目招商、產業投融資、園區建設、運營服務等。二是分批分步下放經濟管理權限。市級層面牽頭，圍繞項目建設全流程，按照“聚焦需求、應放盡放”原則，梳理確定開發區經濟管理賦權清單，並制定標準化審批服務細則。各縣區根據開發區實際，結合市級明確的賦權清單，分批次、分步驟下放經濟管理權限，同步考慮人員配備、業務培訓等，確保開發區接得住、接得穩。對暫時不宜下放給開發區的審批事項，各縣區要牽頭組織職能部門對開發區企業服務專員開展集中培訓，建立專業化“代辦”團隊，推動“服務鏈”匹配“產業鏈”。三是建立健全開發區、職能部門、鄉鎮協調配合機制。借鑑外地做法，探索建立“開發區吹哨、屬地單位報到”工作機制，着力實現協同高效。結合職責分工，科學編制開發區“吹哨”事項清單，規範職能部門和屬地鄉鎮“報到”流程，並將開發區評價納入職能部門、屬地鄉鎮的目標考覈體系，做到“吹哨”重協調、“報到”重實效。探索實行“檢查靜默期+集中檢查”制度，各級行政執法部門集中對園區企業進行檢查，“靜默期”內原則上除安全、環保等重大檢查事項做到非必要不打擾。

（二）深化開發區“三制”改革。深化人事薪酬體制機制改革，完善開發區管委會企業化運行機制，招引想幹事、能幹事、幹成事的人才，最大程度激發幹事創業積極性。一是深化領導班子任期制改革。對標先進開發區，在認真測算實際情況的基礎上，適度超前設置任期內考覈目標。拓展考覈評價範圍，在強化開發區各類經濟指標的基礎上，將園區企業評價作爲領導班子考覈的重要依據。二是深化全員聘任制改革。強化專業性人才和團隊招引，在全社會公開選聘招商引資、資本運作、科技創新等方面專業性人才到開發區任職。建立符合開發區發展的職位職級體系，打通管委會和運營公司之間的職業通道，建立一定比例的末位淘汰機制，實現幹部隊伍“有上有下、有進有出”。三是深化績效薪酬制度方案改革。分類制定績效薪酬方案，特別是針對市場化招聘的專業性人才，建立與開發區發展、個人貢獻相掛鉤的績效薪酬體系，適當拉開分配檔次。積極探索對賭、股權激勵、超額利潤分享等中長期薪酬激勵方式，不斷提高開發區崗位吸引力。市直部門做好業務指導。市級層面研究制定開發區人事、薪酬指導細則，對開發區管委會市場化招聘比例和績效薪酬、體制內人員晉級晉檔和職級並行、人員流動晉升通道、末位淘汰比例等進行指導。

（三）加快運營公司市場化轉型升級。管委會強化產業規劃職能，將可以市場化的職能全部剝離重組給運營公司。運營公司要加大市場化改革力度，提升運營能力，儘快實現從輸血生存到造血發展的轉型，更好服務開發區產業高質量發展。一是賦予開發運營公司更大自主權，讓運營公司擁有開展市場化招商、投融資等業務更大自主權。儘快剝離非開發區業務、政府隱形債務等，實現運營公司聚焦主業、輕裝上陣。二是加快人事薪酬等內部制度改革。建立市場化的薪酬體系和績效考覈機制，按照“增量業績決定增量薪酬”，實行收益分享和超額利潤獎勵，探索對運營公司關鍵人員股權激勵，提升對人才的吸引和激勵作用。暢通管委會與運營公司之間的人才流動，實現人員能上能下、能進能出。三是加大資本運營力度。研究設立支持初創型企業發展基金，培育更多專精特新企業。加大直接或間接股權投融資力度，實現運營公司與被投企業捆綁式發展。四是提升市場化運營水平。各縣區向運營公司注入優良經營性資產，給予特許經營權，指導運營公司擴大金融、人才、供應鏈等輕資產業務，加快提升運營公司自主造血能力。運營公司引入專業園區運營商、社會投資機構等市場化力量，補齊專業化運營短板。深入研究對接國家、省、市各類政策性資金，積極引入各類社會資本，降低運營公司在園區建設上的資金壓力。

（四）市級層面加強統籌協調。開發區改革是引領全市產業高質量發展的重大舉措，市級層面要進一步完善頂層設計、強化組織保障，推動開發區加快實現質量變革、效率變革、動力變革。一是完善開發區改革推進機制。開發區建設工作領導小組健全定期聽取彙報、常態化實地調研督導、現場觀摩等機制，及時掌握開發區改革進展情況、推動解決問題困難。市委、市政府專題會等定期聽取縣區委主要領導彙報，壓實“一把手”抓開發區改革的主體責任。領導小組各成員單位結合各自職能，細化出臺指導細則，做好政策解讀。二是出臺容錯激勵機制。市級層面出臺“清單式”容錯激勵機制，對幹部在先行先試、突破常規時的探索性失誤給予更多理解和包容，營造鼓勵創新、允許試錯、寬容失敗的氛圍。三是健全能力提升機制。針對開發區幹部在產業培育、企業服務、資本運作、運營管理等方面的能力短板，經常性組織赴先進開發區實地考察學習，建立注重實際操作層面的常態化、系統性學習培訓機制。