抓好審理意見辦理落實工作 增強人大監督的剛性和實效

內容摘要：審議意見是人大常委會開展監督的一個重要形式和手段，是人大常委會集體行使權力、議決事項的重要成果，是人大常委會開展監督工作的法定載體和重要環節，具有代表性、權威性和強制性。審議意見辦理落實質量直接影響人大監督工作成效，如何全面提高人大審議意見辦理落實工作實效，是當前地方人大常委會面對新形勢、新特點、新要求亟待研究和解決的重要課題。本文重點對審議意見的性質和法律效力，辦理落實工作中存在的主要問題，以及產生的原因等進行分析論述，並有針對性的提出搞好審議意見辦理落實、增強人大監督的剛性和實效的建議。

    人大常委會審議意見能否得到較好落實，直接影響着人大監督工作的效能，關係到地方國家權力機關職能作用的有效發揮。抓好審議意見的辦理落實是增強監督實效的關鍵環節，是人大常委會依法行使職權的必要措施,更是維護憲法和法律尊嚴的必然要求。

    一、審議意見的性質和法律效力

（一）審議意見具有顯著的自身特性。一是一致性。在常委會會議上 ,每個組成人員都有發表自己各種觀點的權利 ,但並非所有發言都可以作爲審議意見 ,只有那些合法合理、科學客觀、切實可行，並且能夠代表大多數組成人員意志的才能被吸納爲常委會審議意見。二是針對性。審議意見是審議同級政府和兩院的專項工作報告，計劃、預算執行情況和審計工作報告以及執法檢查報告時所提出的意見、建議，不是對公民和法人，更不是針對各級政府和兩院。三是準確性。審議意見在概括事實和指出問題時，必須堅持實事求是的原則，全面、準確地反映工作實際情況，各種表述要符合黨的路線方針政策、相關法律以及行文規範。四是時效性。審議意見審議的工作多爲需要一段時間覈實才能顯現成果，因此一些地方人大常委會在人大常委會議事規則中明確要求“一府兩院”在2個月內將落實方案進度的情況以書面形式報人大常委會，6個月內落實完畢並在常委會上作出書面彙報，對一些涉及經濟社會發展的，無法短期內落實完畢的審議意見，可以延遲處理，但要制定落實計劃按期辦理。五是可操作性。審議意見所提出具體的目標、指向、要求和量化指標等，“一府兩院”在當前的條件下能夠落實或通過努力能夠落實的；儘量不出現無法完成或無法準確完成的建議、意見，如“提高認識”、“加強領導”論述重大意義等具有“官八股”色彩的文字。

（二）審議意見具有較強的權威性。審議意見是人大常委會組成人員聽取和審議“一府兩院”專項工作報告，計劃、預算執行情況和審計工作報告以及執法檢查報告時所發表意見、建議的高度概括而成的書面綜合意見，是“一府兩院”抓整改落實工作的重要依據，它是常委會會議成果的載體，是人大常委會集體意志的體現。一是審議意見不同於調研報告。調研報告包括基本情況、存在問題、原因分析和提出建議，體例較爲完整；而審議意見是對常委會審議“一府兩院”工作報告中存在的突出問題需要改進而提出的具體整改意見，內容相當於調研報告的建議部分，但其效力高於調研報告。二是審議意見不同於審議發言。審議意見是提煉綜合了絕大多數組成人員從各自專業角度出發對所審議議題提出的個人建議，其效力高於代表建議、批評和意見，低於常委會的決定、決議。三是審議意見不同於一般議事。常委會審議工作通常堅持民主集中制原則，遵循一定的程序，經過歸納彙總，認真分析，去僞存真，求同存異，並形成的代表人大常委會集體意見的書面文件，具有較強的權威性。由此可見，審議意見是人大常委會會議在聽取和審議“一府兩院”工作報告和常委會執法檢查報告後，對不作決議、決定而又要求“一府兩院”在工作中加以改進並限期落實的意見，是常委會組成人員直接參與國家事務管理的重要形式，是人大常委會集體行權、議決事項的重要載體。

（三）審議意見具有鮮明的強制性。《監督法》第十四條、二十條、二十七條規定，各級人大常委會聽取和審議“一府兩院”工作報告和執法檢查報告，常委會組成人員的審議意見交由“一府兩院”研究處理，“一府兩院”將研究處理情況送交常委會有關工作機構徵求意見後向人大常委會提出書面報告；常委會認爲必要時組織跟蹤檢查；“審議意見”及研究處理情況，要向本級人大代表通報並向社會公佈。這表明，審議意見已作爲常委會意志的一種獨立的法律形態寫入監督法，明確了審議意見的法律效力。一是具有明確的地位。它是指各級人大常委會對“一府兩院”工作實施監督，審議其工作報告時，用於表達常委會組成人員的意志，評價並督促“一府兩院”改進工作，促進其依法行政、公正司法的一種書面建議、批評和意見，體現人大常委會監督方向，在提高人大常委會審議質量，強化監督效能，督促“一府兩院” 工作，推動地方經濟社會發展，促進民主法制建設方面有着不可替代的地位和作用。二是具有明確的執行力。“審議意見”不是可交辦可不交辦的問題，人大必須向“一府兩院”交辦人大常委會組成人員的審議意見，作爲其改進工作的有力依據。三是具有明確的約束力。由於常委會審議的“一府兩院”工作多是關係本行政區域內社會、經濟、民生等發展的重要事項，審議意見能否得到“一府兩院”的重視和落實，對地方經濟社會發展具有重要意義。因此，《監督法》明確規定“一府兩院”對“審議意見”不僅是需要“研究處理”，而且必須將“研究處理情況”向人大常委會提出“書面報告”，賦予了審議意見較強的約束力。

    二、審議意見落實過程中存在的主要問題

    當前，由於思想認識不到位、工作不規範、機制不健全等原因，造成審議意見的形成、交辦、督辦和落實過程中，仍存在一些不足，審議意見辦理落實效果不夠好，導致人大剛性監督明顯缺乏。

    （一）思想認識還不夠到位。一是人大常委會自身思想認識不夠高。有的常委會組成人員存在怕對方反感、怕影響關係、怕人家說越權，是“找茬子”“添亂子”的思想，在審議工作時，不敢大膽提意見建議；有的在督辦審議意見時，信心不足，畏難情緒重，不敢大膽行使監督權，跟蹤督辦力度不夠、剛性不足，對落實不力的單位和部門，缺乏剛性監督措施，造成有些審議意見有始無終，降低了人大常委會在社會上的影響和威信。二是承辦單位對審議意見的法律地位、效力認識不足。有的認爲人大常委會審議通過的決議決定對“一府兩院”才具有法律上的約束力，而審議意見一般只在程序上對“一府兩院”有強制力，對實際工作不具強制力和約束力，導致落實時常存在空口承諾或敷衍了事等現象；有的到落實期限後，反饋的審議意見落實情況也僅是書面報告，沒有實實在在地落實成果，沒有認識到人大監督區別於其他監督的法律剛性。

    （二）審議質量還不夠高。一是會前調研不夠深入，審議發言針對性不強。有的常委會組成人員在會前調查不夠深入細緻，審議發言準備不充分，且僅限於依照“一府兩院”報告發表意見，針對性不夠強、重點不夠突出、可操作性不強，導致審議的深度不夠，形成的部分審議意見缺乏真正能夠促使“一府兩院”加強和改進工作、解決實際困難和問題的“藥方”。二是態度不夠端正，審議發言深度不夠。審議過程中，有的常委會組成人員怕因發言而得罪人，專說好話、空話和套話，提出問題避重就輕，提的批評、意見和建議如蜻蜓點水，又大都是彈性措施；有的發言內容表述不夠嚴謹、規範、具體，尤其缺少明確的要求和量化的指標；有的發言只贊不議、自審自議，造成審議意見言之無物，質量較差。例如，在審議意見中提出“解決人員編制或經費”的建議，這種建議是存在問題的共性而非個性，往往難以引起“一府兩院”及有關部門的重視，也難以具體操作。三是組成人員結構失衡，審議能力不夠高。由於受常委會組成人員所從事行業和掌握知識面的限制，審議中往往存在業務不夠熟悉，抓不住重點要害等問題，導致審議專業性和務實性不夠，甚至說外行話。

    （三）審議意見的形成還不夠規範。審議意見的形成程序決定審議意見的地位和作用。《監督法》對常委會的決定、決議以及人大代表的批評、建議和意見都有明確規定，而對人大常委會審議意見及其形成程序卻沒有明確規定。這就使某些具體工作環節存在隨意性，影響了審議意見的法定性和權威性。有的常委會專門委員會沒有對組成人員的審議發言進行充分的梳理、歸納，只重視會議主持人的意見要求,或以常委會領導的意見爲最終審議意見，忽視或輕視其他組成人員的審議發言；有的爲圖省事方便，直接將人大的視察調研報告和執法檢查報告全文照搬，作爲審議意見轉送反饋；有的審議意見求大求全， “提高思想認識”“強化組織領導”“提供人力、物力和財力保障”之類大而空言詞見諸其中，一定程度上削弱了審議意見應有的效用；有的審議意見初稿全由人大辦祕書或工作人員撰寫，由於對有關情況不瞭解、不熟悉，抓不住要點，找不準問題，草擬的審議意見與實際工作相去甚遠；有的形成審議意見後，既沒有再徵求常委會組成人員意見，也沒有經主任會議討論研究，缺乏法律約束力，有悖於人大常委會議事應遵循的民主集中制這一首要原則。

    （四）審議意見反饋轉送不及時。大多數地方人大常委會在常委會會議後到形成書面審議意見發送“一府兩院”的時間都存在過長、拖沓的問題；有的甚至數週內才草擬出初稿，等到提交主任會研究審定，以常委會正式文件轉送反饋“一府兩院”時，已錯過落實的最佳時段，審議意見的效能必然大打折扣，所審議的工作只能是“虎頭蛇尾”，解決不了實際問題。

    （五）審議意見的落實效果不夠好。《監督法》規定“一府兩院”在規定時限內要將審議意見落實情況以書面形式在常委會上作專題彙報。但從實踐看，審議意見的落實工作卻存在諸多問題。有的存在“以文應答”“文不對題”現象；有的到最後落實期限了，才查找審議意見對着寫報告，“閉門造車”，應付交差；有的對審議意見中提出的問題避而不談，置若罔聞，甚至對一些明顯能夠辦到的意見也沒有落實；有的只是提出下一步的工作計劃和打算，並沒有按意見整改工作等等，審議意見的監督效力未能完全顯現。

（六）審議意見的督辦機制還不夠健全。《監督法》只是對審議意見的處理做出了程序性規定，而沒有對處理辦法和結果、獎懲辦法作出具體的約束性規定，各地對審議意見的處理辦法不一，缺乏規範性、系統性監督機制。在工作中，有的地方人大在交辦審議意見後，缺乏對執行機關的辦理落實方案、實際舉措、落實進度等進行全過程實時監督，只是電話過問，審查書面報告，缺少強有力的監督措施和創新性舉措，結果造成審議意見的出臺與落實脫節；有的只要將審議意見轉送給“一府兩院”就算完成任務，至於落實過程和效果如何，缺少跟蹤問效和績效評價與票決測評機制，甚至於督辦工作“聽之任之”“無人問津”；有的承辦機關不督促不回覆，即使回覆也是對照審議意見草草撰寫辦理落實報告答覆了事，難見實實在在的落實成果。另外，人大機關至今還沒有專門的督查督辦的工作機構，也沒有指定專人負責這項工作，在一些工作的銜接和聯繫上還不夠嚴謹細緻，督查督辦工作不夠系統深入，審議意見的監督實效難以充分發揮。

三、強化審議意見辦理落實，增強監督的剛性和實效

    人大常委會的審議意見辦理落實，是推進人大監督工作、落實監督成果的重要途徑。審議意見辦理落實質量的好壞，是監督工作成敗的關鍵。如何督促“一府兩院”紮實抓好審理意見辦理落實工作，提高人大監督工作實效，須在以下幾個方面下功夫。

  （一）提高思想認識，強化審議意見的地位。審議意見具有監督性質，其法律地位低於人大決議、決定，但高於代表意見建議，對“一府兩院” 工作有一定約束力和強制力，其辦理落實質量關係到人大履職行權的效果，更關係到“一府兩院”依法行政和公正司法的質量和水平。一是人大常委會組成人員對審議意見的法律效力、重要性要有正確認識。要充分認識審議意見在人大監督工作中的地位和作用，高度重視審議意見的形成反饋與督辦落實，不斷增強人大監督的實際效果。二是“一府兩院”要提高對審議意見重要性的認識。要建立人大與“一府兩院”工作對接機制，適時召開人大與“一府兩院”工作對接會，舉辦“一府兩院”及其工作部門的業務培訓和法制培訓，使他們真正瞭解和掌握人大監督工作的目的、方式、規則和程序，克服人大的審議意見就是走形式、敷衍了事即可，人大監督是“找麻煩”“找茬子”的錯誤思想認識，增進理解，擴大共識，樹立自覺主動接受人大監督的思想觀念，認真落實審議意見，積極謀求落實效果。三是人大代表、社會公衆要加強對審議意見重要性的認識。《監督法》明確規定，審議意見及辦理結果要向代表通報、向社會公開，接受代表和社會監督。這表明人大代表、社會公衆同樣有權利、有義務，也有職責去監督審議意見是否真正得以貫徹落實，這就要求人大代表和社會公衆也要加強對審議意見重要性的認識，積極參與審議意見辦理工作的監督，自覺履行好監督職責和義務。

    （二）抓好關鍵環節，提升審議意見質量。人大常委會的審議意見能否得到有效落實，審議意見質量的高低最爲關鍵。一是抓好培訓提高能力。通過開展專題培訓、邀請專家學者授課、外出考察等多種形式，組織常委會組成人員學習相關政策法規，增加業務知識，全面提高學習、調研、審議、督辦等方面能力。二是做好會前調研。俗話說，沒有調查就沒有發言權。常委會前，相關部門要圍繞審議議題，制定詳細的調研方案，組織相關委員和代表靈活運用視察、調查、徵求意見、執法檢查等多種方式開展調研，做到點面結合、優劣結合、上下聯動，廣泛深入的徵求社會各界人士的意見，全面、翔實地掌握第一手資料，並認真歸納彙總、分析研究，形成客觀真實、可靠準確的調查報告和審議發言，爲常委會審議做好準備。三是規範審議方式。要至少提前2個工作日向常委會組成人員發送相關政策法規文件、工作報告、視察檢查報告等，便於常委會組成人員提前研究法律和實情，擬定審議發言提綱，做到審議發言熟悉情況不說外行話、緊扣主題不說題外話、實事求是不說過頭話；要實行審議重點發言和側重發言制度，不求“大而全”，篤求“細且真”，以增加審議深度。

（三）規範審議意見形成程序。法律是人大及其常委會一切工作所必須遵循的行爲準則，審議意見的形成不但程序上要合法，而且所提的意見和建議也應該具有法律依據。一是對口整理爲宜。要充分發揮專門委員會專業性較強，對所監督聯繫的工作情況熟悉的優勢，圍繞常委會組成人員的審議發言來整理，歸納提煉組成人員提出的重要意見和可取見解，特別是會議審議比較集中、形成共識的意見建議必須納入到審議意見，對不同意見建議要認真分析，求同存異，使審議意見在文理上更加嚴謹、合規、合法，又能用專業性的語言真實準確地表達和反映常委會全體組成人員的智慧與意志。二是內容規範、重點突出。應綜合人大視察調查、執法檢查報告中指出的意見建議，尤其要把“一府兩院”看到但沒想到、能辦不辦、能禁不禁、需要在工作中引起重視亟待解決的問題，認真研究分析、高度凝鍊概括，歸納整理到位，對於要求辦理落實的事項、時限應明確，辦結的標準要量化，形成具有科學性、建設性、針對性、實踐性的審議意見，便於“一府兩院”辦理落實。三是文件格式要規範。審議意見作爲各級人大常委會監督工作中一種重要的法律文書，具有很強的權威性和嚴肅性，因此它的行文要標準規範。要做到使用專用的文件用紙和文號，屆別明確，格式清晰；區別會議紀要，行文的結構、形式和內容參照常委會正式文件，採用公文用語，做到文字平實簡潔，語言精煉；引用法律法規、政策性文件，要有出處，原文引用，不可斷章取義；正確使用標點符號，不可產生歧義。四是審議意見以主任會議研究確定爲宜。審議意見是常委會組成人員對某一議題發表的個人意見，經人大專門委員會綜合歸納後，儘管能夠代表常委會的意志，但並不是硬性決定某一事項，法律效力要低於決議、決定，如果再將其提交常委會會議表決，就混淆了“議”與“決”的性質，使得決議、決定失去了必要性。人大常委會遵循集體行使職權的原則，非行政首長負責制，作爲常委會議的審議意見，應體現集體行使職權的原則。根據主任會議的職權來看，憲法、地方組織法規定主任會議負責處理常委會的重要日常工作。因此，由主任會議研究確定審議意見後轉送“一府兩院”是合法合規，也是合乎工作實際的。

（四）健全機制，推進審議意見落實。貫徹落實審議意見是審議質量和監督實效的最終體現，要提高審議意見的執行力，應建立完善的審議意見辦理落實制度和操作程序，推動審議意見落實。一是建立及時轉送制度。及時將人大審議意見轉送給“一府兩院”，是保證審議意見能否得到全面有效落實的前提條件。因此，人大常委會要按照人大法律和有關制度規定要求，在常委會會議後，安排有關工作機構在三至五個工作日提出審議意見初稿，對審議意見落實工作提出各項明確要求，經主管領導審定後五個工作日內提交主任會議研究確定，以常委會文件書面形式發送“一府兩院”。對特別重要、落實難度大或需要多個部門共同承辦的重點審議意見，可組織召開專題交辦會，明確落實期限、標準、責任等，確保落實工作順利進行。同時，辦公室應對交辦的審議意見做好登記，以備跟蹤督查。二是建立及時反饋制度。“一府兩院”應在2個月內，將提出的落實措施、進度等情況形成書面報告，經“一府兩院”辦公會議研究、審定後，在人大常委會上作出書面反饋。三是建立全程督辦機制。審議意見交辦後，常委會應授權相關委辦負責督促“一府兩院”制定詳細的處理落實方案、落實時間節點表；定期組織相關人員，深入有關部門及現場，通過聽取彙報、實地察看、走訪座談、查閱覈對資料等方式，逐條逐項對照檢查落實情況，對一些落實進度緩慢的審議意見，要及時與具體承辦部門溝通，共同想辦法、謀策略，督促整改落實；在辦理時限結束前，要向主任會議報告相關情況，必要時可組織人大代表對某專項工作的落實情況進行視察，檢驗落實成效。四要建立再審和測評機制。地方人大常委會應對“一府兩院” 辦理落實審議意見情況進行再次審議和滿意度票決測評，並形成制度。對落實審議意見措施有力、成效明顯的，予以表彰獎勵；對測評不滿意的審議意見，責成承辦部門限期整改，直到測評滿意爲止；對重視不夠、落實不力、消極應付的承辦部門，可依法採取詢問、質詢、特定問題調查等剛性監督手段，督促其執行和落實審議意見。對拒不執行、相互扯皮、有意抑制和欺上瞞下的，絕不不姑息遷就，堅決追究部門和主要領導的責任。

（五）發揮公開監督作用，促進審議意見落實。按照《監督法》規定，審議意見必須向代表通報並向社會公開，以促進人大常委會提高審議意見質量、“一府兩院”提高落實實效。一是強化宣傳引導。要進一步強化《監督法》等有關法律法規的學習宣傳，突出宣傳審議意見的重要性、必要性和法律性，讓“一府兩院”從思想上樹起“審議意見必須落實，不能落實必須說明理由”的觀念，增強工作自覺性；讓社會充分了解審議意見的法律地位，支持人大運用審議意見開展監督。二是拓寬公開渠道。要進一步健全和規範公開制度，充分利用好各種媒體將審議意見及辦理落實過程、完成情況向全體人大代表和社會公開，增強人大工作的公開性和透明度。三是發揮公開獎懲作用。加強對審議意見落實工作的宣傳報道，宣傳先進典型，對工作落實不力的予以曝光，充分發揮社會輿論、人大代表、人民羣衆等方面的公開監督作用，不斷增強人大審議意見辦理落實工作實效。