基層反映：當前基層人大工作存在的問題與思考

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2015年，中共中央轉發《中共全國人大常委會黨組關於加強縣鄉人大工作和建設的若干意見的通知》，隨後，湖南省委下發了《關於加強縣鄉人大工作和建設的實施意見》，並於今年召開省委人大工作會議，對加強縣鄉人大工作和建設，提出了具體的指導意見和要求。筆者在基層從事人大工作十多年，結合這些年的工作經歷，對照中央、省委的精神就基層人大的運行情況作一些探討。

一、當前基層人大履職中存在的主要問題

對照法律法規、中央和省委關於加強人大工作的要求來審視當前各地基層人大工作，主要存在以下問題：

1、人民代表大會的作用未能凸顯。地方各級人民代表大會，是地方人民行使國家權力、管理地方事務的重要形式。黨的十八大報告指出:要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，善於使黨的主張通過法定程序成爲國家意志。這反映了在新的歷史時期，執政黨更加重視人民代表大會的地位和作用，要在推動中國政治發展的進程中進一步充分發揮人民代表大會的功能。但從實踐來看，目前地方人民代表大會的法定功能還沒有得到充分發揮，主要表現爲:一是人民代表大會時間短，議程多，會議存在走過場的嫌疑。現在縣一級人民代表大會，大多是一年一次，集中二、三天，鄉鎮一級的代表大會時間就更短，基本上就一天，議程十幾項，而且年年議程一個樣，導致了爲完成法定程序而開會，沒有真正發揮人民代表大會的功能。曾有鄉鎮的人大代表戲言：我們一年就開一次會，聚個頭，吃頓飯，領個紀念品回家過年。（注：鄉鎮的代表大會大多是春節前左右召開）。二是審議功能比較薄弱，會議就那麼幾天，代表們很難在短時間內針對各項報告和決定開展調查，提不出有分量、有針對性的意見和建議。代表臨時動議、臨時聯名提出的議案或建議缺乏科學嚴謹周密的考慮，實際操作或承辦起來有難度，這也是多年來代表議案建議辦結率不高的因素之一。三是重大事項的決定權受黨委的制約，基本上被擱置。一般來說，黨委、人大和政府都享有決策權。黨的決策權通常涉及政治路線、重大方針政策的制定。凡屬黨內的事務，人民代表大會當然不能干預，而重大事項的決定權法律規定由人大決定，目前由於重大事項的界定模糊不清，從而出現了鄧小平所批評的黨政不分、以黨代政等現象。許多地方的黨委以黨代政的情況還比較明顯，有的地方黨政聯席會直接決策一些重大事項，然後以黨政聯合行文等形式，把人大的決定權晾在一邊。小平同志主要講的是政府的決策權和行政權受到了影響和削弱。實際上,人民代表大會應有的決定權也沒有得到充分的發揮。

2、人大常委會的職權行使不充分。《地方組織法》第44條詳細規定了地方人大常委會擁有十四項職權。應該說這些權力是法律明確賦予人大常委會的基本職權，但在人大工作實踐中，人大常委會履職不力的情況比較普遍，主要表現爲：一是監督不夠有力。有的地方人大對一些重大問題不敢監督，比如搞會議審議或工作評議，只唱讚歌，不講問題，即使談問題也是避重就輕，蜻蜓點水；有的在視察、檢查中發現的問題和常委會作出的決議決定、提出的審議意見，沒有認真督促，致使整改落實流於形式；有的監督方法單一，效果不好，《監督法》賦予地方人大的一些剛性監督手段如詢問、質詢、特定問題調查等職權基本擱置。在鄉鎮一級人大，監督職權基本沒有行使。二是人事任免形式化。有的地方人大由於沒有參與任命對象的考察，對任命對象的真實情況不清楚，在人大常委會會議上，提不出任命對象的問題或意見。所以，提請機關提請的擬任人員一般都是按程序通過而已，以致有的被任命對象產生“我這個職位是組織部給的，而不是人民給的”等錯誤認識。三是檢查、視察方法少，形式單調。有的地方人大組織執法檢查習慣於先發通知，然後是大隊伍到單位聽聽早已準備好的彙報，執法檢查走馬觀花，沒有了解到真實的情況；有的地方人大對檢查中發現的問題跟蹤落實差，檢查出來的問題不了了之，未能達到執法檢查的目的，等等。

3、人大代表的積極性未被充分調動。這些年來，一些基層人大積極探索代表工作的新舉措，強化代表學習培訓，建立代表聯繫羣衆工作室，推行選民評議代表，公開曬代表履職等，取得了一些成效，但是對照法律要求和羣衆期盼，還是存在一些差距：一是代表工作方法單一。有的人大代表活動內容、形式單一，侷限於視察、檢查，知情知政不夠，履職熱情不高，審議決定問題，心中無數；有的代表一年都不能保證參加一次代表小組活動，特別是有的領導幹部代表參加活動少，帶頭作用發揮差。二是代表素質參差不齊，部分代表政治素質低，缺乏政治熱情，行權履職意識淡薄。有的代表不理解人大代表是一種國家職務，忘記了自己是國家權力機關的組成人員，是人民利益和意志的代表者和體現者，是人民羣衆呼聲的代言人，沒有使命感和責任感，滿足於做好本職工作，把自己等同於“勞動模範”。有的認爲行權履職既無報酬，又耗費精力，還會遇到阻力，是費力不討好的事，因而對代表工作不主動、不積極，敷衍了事，能推就推。有的當了一屆代表，從未參加過小組活動，沒有起到應有的作用。三是對代表進行監督的制度不健全。代表行權履職沒有具體標準，更沒有量化指標，稱職與不稱職很難界定。即使進行監督，也只能憑選民的感覺，這就有可能因種種非理性因素而扭曲對代表的監督工作。目前，很多地方開展了選民評議代表的工作，對代表履職情況進行公開，總的來說效果是好的，但急需制定、完善相關的制度規定。

二、地方人大履職不力的原因分析

1、認識上不足。一方面，從客觀上看，社會大環境對人大的地位認識不足。有的認爲“人大虛事多，實事少”，有的認爲“人大沒有硬任務，只有軟指標，幹多了不是功，幹少了不是過，什麼不幹也沒人說錯”。而且，地方人大作爲“黨政幹部安置站、行政官員退休所”的現象沒有根本改觀，我們看看各級地方班子的配備，人大班子總是比黨委、政府班子要老化很多，儘管我們刻意迴避人大“二線論”、“到站論”，但這種現實卻是客觀存在的；另一方面，從主觀上看，各級人大自身定位不高。有的人認爲，人大行使決定權是同黨委爭權，是削弱黨委的領導，在行使決定權時，認爲重大事項難界定，人大在實際工作中往往也很難把握，如果沒有黨委政府的提議，絕大部分的地方人大都不會主動去行使這項法定權力。在鄉鎮，人大主席、副主席更是自我定位不準，職責不清，站在人大的位子，幹着政府的事兒，經常“種別人的自留地，荒自己的責任田”。在監督上，主動監督的意識不強。在具體實施監督時放不開手腳，思想還沒有解放，使監督工作處於被動局面。在行使任免權方面，往往是黨委決定了，再提交人大走程序，蓋圖章，使任免工作流於形式。這種雙重的認識缺陷，使地方人大履職不力成爲當然。

2、自身不過硬。這主要體現在作爲人大工作主體的各級人大代表，自身素質與依法履職還存在差距。第一，代表專職程度低。應該說，我國目前的人大代表制度基本上是兼職制，除常委會駐會代表外，其餘代表都是兼職。由於代表們都有自已的工作崗位，不能把主要時間、主要精力用於人大工作。在很大程度上影響了人大職權的行使和各項工作的正常開展。第二，代表的社會責任感還有待提高，在現實中我們常常可以聽到“會議代表”、“掛名代表”、“領導代表”“啞巴代表”等稱謂，我們姑且不論這樣的稱謂是否準確。部分人大代表社會責任感缺失是不爭的事實。由於在思想上對人大監督的作用和重要性存在錯誤認識，部分人大代表的社會責任感還達不到新時期社會主義國家人大代表的要求。這種社會責任感的缺失，使得其在履職行權的過程中缺乏強大的精神動力和高昂的工作熱情，履職效果也就自然達不到新時期人大工作的要求。第三，代表的現代科學技術文化知識、觀察分析問題的能力、表達選民意願的能力、綜合協調引導能力、宣傳會議精神的能力等綜合素質與當前人大工作的要求還有差距。

3、權責不對等。這是導致人大履職不力的最重要因素，責任是一種約束力，它能有效地促進權力的行使。目前，我國法律只賦予了人大及其常委會的權力，卻沒有設定法律責任，雖然對權力機關要接受人民羣衆的監督、人大代表要接受選民的監督有所提及，但因爲沒有設定法律責任，也就不具備法律的剛性，實際中是很難操作的。從目前各級人大接受人民羣衆的監督來看，其實效也非常微小。權力機關的權力從法律意義上說，是高於行政、審判、檢察機關權力的，但同樣是公共權力的組成部分，行政、審判、檢察機關都有相應的法律責任，惟獨人大的權利沒有法律責任。這種特權的設置使權利機關的權利運作失去了責任約束力，直接導致了各級人大的履職不力或履職不作爲，使大量權力束之高閣。像質詢、撤職、罷免、特定問題調查等比較剛性的權利手段，在地方人大用得少之又少，基本上處於靜止狀態，而恰恰是這些職權的運用，最能產生效果，最能體現人大的權威。因此，要促使地方人大充分履職，就必須改變目前這種權責不對等的現狀，使權力機關承擔履職不力、權力不作爲的法律責任。

三、發揮三大作用，促進人大工作科學發展

去年以來，中央和省委相繼發文，對加強縣鄉人大工作和建設提出明確的指導方向和要求，爲地方人大工作的開展提供了政策支撐。個人認爲，地方人大應在履職中把握工作力度，立足於監督，着眼於支持，發揮好三大作用：

1.要把人民代表大會的主導作用發揮得更具體

一年一度的人民代表大會，是政府和部門負責人傾聽民意、集中民智的重要渠道，是“一府兩院”展示一年工作成效的重要平臺，是人民代表當家作主管理國家事務、行使代表權力的重要舞臺。中央18號文件明確規定，要認真開好縣鄉人大會議，提高會議質量。縣級人大會議每年至少舉行1次，時間不少於2天，鄉鎮人大會議一般每年舉行2次，時間不少於1天，有選舉事項時，會期適當增加。目前，各級地方人民代表大會受時間和空間的侷限，還停留在常規性的聽取報告，一般性的審議發言，程序性的舉手表決等形式，代表大會的質量和效率有待進一步提高，至少在三個方面要有所強化：一是要強化代表大會的集智作用。代表們在參加會議之前，要深入基層開展調查研究，充分了解羣衆所盼、所需、所急和對政府工作的意見建議，爲政府決策提供有價值的參考依據。會議的時間不能偷工減料，要保證足夠的會前調研、會中審議時間。二是要強化代表大會的暢通作用，要按照中央的要求，將大會期間代表的發言集中整理，對發言中比較集中的熱點問題，向政府及相關部門交辦，政府及相關部門要高度重視，對代表反映的問題要切實解決；三是強化代表大會的議決作用，圍繞地區經濟社會發展中的重大事項，統一認識，明確目標，爭取每次代表大會能夠通過一件議案，或者決定一件大事，助推經濟社會良性發展。

2.要把人大常委會的核心作用發揮得更突出

切實履行好市人大常委會的法定職責，充分發揮常委會的核心作用。一是要認真執行《監督法》，進一步強化監督職能。認真開展執法檢查，及時聽取和審議專項工作報告，加強對執法、司法工作的監督。嚴格執行預算法規定和省人大常委會關於加強政府全口徑預算決算審查監督的決定，加強預算決算審查監督。健全聽取審議工作報告、執法檢查、組織專題詢問和質詢、開展備案審查等機制措施，切實推動有關方面改進工作、解決問題。二是要推進依法行政。適時組織開展對政府專項工作的評議，加大對執法主體單位依法行政的監督；堅持問題導向，每年選擇若干事關改革發展穩定全局的重大問題、人民羣衆普遍關注的熱點難點問題，組織代表及常委會組成人員深入進行調研、視察，促進經濟社會健康發展。三是繼續規範人事任免程序，把好任前瞭解關，法律考試關，述職表態關，審議表決關和任後監督關。

3.要把人大代表的主體作用發揮得更充分

作爲人大代表，一是要爭做助推經濟發展的尖兵。發展是第一要務，無論是農村代表還是機關代表，無論是企業代表還是羣衆代表，都要突出經濟建設這個中心，廣泛開展“四個一”活動：即獻一策、牽一線、辦一事、幫一戶，充分發揮各自優勢，積極爲經濟社會發展建言獻策、鼓勁加油、添磚加瓦。二是爭做黨和政府的參謀助手。人大代表要本着對人民高度負責的精神，以主人翁的姿態，積極進言獻策。要圍繞改革發展穩定大局，積極開展調查研究，提出有建設性的意見建議，爲黨和政府決策提供參考。要圍繞政治、經濟和社會生活中的一些重大問題以及人民羣衆關心的熱點、難點問題，積極提出議案、建議和意見，推動政府改進工作，推進社會和諧發展。三是爭做黨和政府聯繫羣衆的紐帶。要大力宣傳和貫徹黨的路線方針政策，保持與人民羣衆的密切聯繫，進百姓門，知百姓事，解百姓愁，暖百姓心，廣泛聽取羣衆的呼聲，深入瞭解羣衆的疾苦，全面客觀地反映羣衆的意見，在上情下達，下情上知，密切黨和政府同人民羣衆的血肉聯繫上發揮積極的作用。四是要爭模範帶頭的先鋒。人大代表作爲人民代表大會的組成人員，其法律地位、職責及肩負的使命，決定了人大代表必須嚴格要求自己，在自己的工作、生活和社會活動中，模範地遵守憲法和法律，樹立強烈的法律意識和法制觀念，通過以身作則去影響和帶動廣大的人民羣衆，並很好地運用法律武器開展工作，維護憲法和法律的尊嚴，維護黨和人民的根本利益。

（齊紹進）