基層反映：基層開展社區矯正工作的主要問題和思考

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邵陽市雙清區是邵陽市最早開展社區矯正工作的縣區，2008年開展社區矯正工作試點，累計接收社區矯正人員431人，解除287人，目前在冊144人，其中男性127人，女性17人；按年齡段分，18-45歲的82人，46-60歲的50人，18歲以下3人，60歲以上9人；按受教育程度分，大專4人，高中55人，國中85人；按刑罰種類分，管制2人，緩刑119人，假釋13人，暫予監外執行10人。筆者通過與雙清區社區矯正工作者交流、收集整理相關資料，結合實際工作，初步歸納梳理了雙清區司法行政部門在開展社區矯正工作中存在的一些主要困難和問題，並提出了幾點建議和想法。

一、當前存在的主要困難和問題

一是工作保障不力。根據財政部、司法部《關於進一步加強社區矯正經費保障工作的意見》，社區矯正經費包括司法行政機關社區矯正工作指導管理費、社區矯正工作經費、社區矯正設備費等。但自2008年工作開展以來，由於地方財政困難等因素，社區矯正經費一直沒有單獨列入財政預算進行保障；通過多方爭取彙報，2015年雙清區才按照當年在冊138人每人每年1500元的標準將社區矯正經費單獨列入財政預算；但社區服刑人員逐年在增加，而社區矯正專項經費一直按照2015年在冊人數拔付，難以滿足矯正工作的實際需要。經費不足導致無力購買社會服務、裝備不能及時採購更新，接納社區矯正人員意願降低，社區居住地變更、異地託管等工作難以落實。同時社區矯正工作力量也嚴重不足，目前雙清區司法局機關從事矯正的工作人員包括分管局領導和上級指派監獄民警僅3人，負責日常工作的實際就是社區矯正股長1人；下面12個司法所，基本上是1人所，在承擔社區矯正工作的同時，還要開展人民調解、法律援助、法治宣傳、安置幫教等其他行政工作，專職工作人員的不足，嚴重影響了社區矯正的規範化開展；在調查取證、社會調查評估、日常走訪等工作過程中，時常會出現只有一名工作人員參與的情況，不僅影響工作的嚴肅性和合法性，同時也可能危及工作人員的人身安全。

二是銜接制度不全。目前，指導我們實施社區矯正工作的法律主要是《刑法》、《刑事訴訟法》相關條款及其司法解釋和《社區矯正實施辦法》、《湖南省社區矯正實施細則》，對於工作銜接缺少明確詳細的法律規定，而且各地規定存在差別，造成工作銜接難。比如社會調查評估，外省有些沒有實行社會調查評估制度，一些外省審判機關和監獄直接將法律文書郵遞給社區矯正對象戶籍地基層司法局，不調查社區矯正對象的實際工作地和居住地，導致有的社區矯正對象根本就找不到人甚至不報到，從而在判決書下達後存在脫管漏管的現象。本省審判機關落實社會調查評估制度的情況也不容樂觀，一些審判機關和工作人員把社會調查評估作爲可有可無的材料，對於不採納社會調查評估意見不按相關工作要求說明原因並覆函，有些甚至不進行社會調查評估。比如雙清區法院刑庭某法官交付雙清區司法局執行接收的數起案件都是未經評估的，其中有一個案件中的彭某根本就不在雙清區居住。又如收監執行，由於缺少詳細明確的規定，實際執行起來難度很大；2016年11月，雙清區在冊社區服刑人員陳某在邵陽市江北參與聚衆鬥毆，犯罪事實充分，2017年1月4日我局依法將組好的司法獎懲案卷遞交雙清區法院對陳某提請收監，後經多次催促和協調；2017年3月3日，陳某撤消緩刑裁定書纔出來，而且並不抄送區公安分局和區檢察院，區司法局拿到裁定書後找到公安機關，公安機關表示說他們只管執行需要檢察院或者法院開具逮捕證才行，區檢察院則表示開逮捕證是法院的事情，法院撤消緩刑就有執行的程序；後經雙清區司法局多方協調，至2017年5月陳某才被收監執行。一個違法事實清楚、證據確鑿的收監案件，自遞交案卷材料後歷經四個月有餘，如果法律法規有明確詳細的規定就不至於此。

三是認識重視不夠。雙清區社區矯正工作從2008年啓動，但對社區矯正工作這一新生事物，有關部門和單位對此工作的重要性和嚴肅性認識和重視嚴重不足。部分領導沒有把社區矯正作爲嚴肅的刑罰執行活動，而是把社區矯正理解爲一項行政管理服務活動，認爲社區矯正是幫扶教育性質，不是強制必須性質；一些部門和單位把社區矯正與安置幫教劃等號，少數部門和單位甚至認爲是社區負責的一項幫教活動，認爲做點資料應付檢查就可以，不需要開展日常工作，在開展具體工作中不積極配合支持，在一定程度上制約了社區矯正工作的順利開展；一些審判機關的工作人員因爲爭取社區矯正對象對判決結果認同等因素，向社區矯正對象灌輸判個緩刑不要緊，沒有事，就到司法所報個到就可以等不良觀點，導致少數社區服刑人員，不但認識不到自己的罪行，進行積極改造，在司法局、司法所開展走訪調查、學習教育、公益勞動、行爲規範訓練等工作時，以各種藉口不予配合。

四是權責嚴重不對等。權責相符、權利與義務對等是追責問責制度的重要基礎和原則，但社區矯正工作目前存在嚴重的權責不對等。由於各種困難因素的客觀存在，社區矯正工作開展不順暢，法律法規也沒有賦予司法行政機關社區矯正工作執法權限和執法身份，《刑法》和《刑事訴訟法》沒有明確基層司法局和司法所的社區矯正工作職責，基層司法局和司法所工作人員實際執行的是《社區矯正實施辦法》、《實施細則》等行政管理規章制度，實際扮演的也是行政管理角色，沒有法律強制手段和震懾力；甚至對於被判處管制的社區服刑人員沒有任何約束和制裁辦法，他們如不服從社區矯正管理不能被收監執行或刑事拘留，因爲《刑法》中沒有相應規定；也不能行政拘留，因爲《社區矯正實施辦法》只規定違反治安管理規定纔可以向公安機關提出行政拘留建議。在機構單位設置和性質、工作人員身份等方面與公安、檢察、法院、監獄等部門也有明顯區別。在追責與問責方面理應與上述部門有明顯區別，就如學校的校長、教導主任、班主任不會因爲教育管理不到位，學生犯罪造成嚴重後果而被追究刑事責任，只能給予黨紀處分和行政處理。而在社區矯正追責問責實踐中，一旦發生社區服刑人員重新犯罪，檢察機關更多地參照公、檢、法和監獄管理部門進行追責與問責；近幾年來，全國各地已有數百名司法所工作人員以玩忽職守罪、瀆職罪等罪名被追究刑事責任；客觀來講，即使司法所社區矯正工作措施完全到位，也不能保證社區服刑人員不重新犯罪，社區服刑人員重新犯罪的危害結果與社區矯正工作人員工作是否到位沒有必然的因果聯繫，違背了“法律不強人所難”的精神，存在客觀歸罪的因素。

二、工作建議

一、完善社矯法規。《社區矯正法》屬於“十三五”立法規劃中的重要立法內容，《社區矯正法》經多次討論修改，現已由國務院法制辦形成送審稿，但內容仍不完善，各方對此稿意見很大，正在進行修改，短期內難以出臺。筆者認爲在《社區矯正法》尚未出臺以前，也應以對現有的社區矯正法律法規進行完善修補，增強工作的全國統一性和可操作性。一是建議對判處管制的社區服刑人員，不服從管理教育的，經多次警告不予改正的，可以向當地中級人民法院申請改判實刑；二是建議對收監程序做出詳細明確規定，比如明確法院自收到司法局提請收監案卷後，應在多久時間內做出裁定，做出裁定後由哪個部門簽發逮捕證（如不簽發逮捕證則明確由公安機關哪個部門自收到裁定書後執行）；三是建議將審前社會調查評估全國推廣適用，委託單位必須根據經常工作生活地確定被調查對象委託調查地，不能簡單以戶籍地址來確定委託調查地，同時加大對評估意見書的採信力度，對於犯有故意殺人、故意傷害、強姦、搶劫等惡性暴力犯罪評估意見爲不適用的，原則上審判機關應不得判處非監禁刑；因爲從重新犯罪人員數據統計來看，經常居住地與實際監管地不一致、犯罪類型屬於惡性暴力犯罪的社區服刑人員佔比相當高。四是建議增加信息互通和部門銜接條款，在條件成熟的情況下，甚至可以建立公檢法司聯合辦公的全國社區矯正工作信息平臺，根據各級部門的工作範圍和範疇，分別授予不同權限，實現各部門信息共享，互連互通，提高工作效率。

二、強化保障機制。建議落實社區矯正聯席會議制度，定期召開工作會議，無特殊情況黨委、政府分管負責人和相關部門應參加會議，從政治上、思想上、組織上切實加強領導，提升社區矯正工作統籌性和協調性，並在經費、人員、裝備上給予保障。在經費方面，建議參照監獄模式，由中央、省每年按照上年度末社區服刑人數配套撥付一定經費，同時市縣區地方財政也配套相應工作經費，以解決社區矯正工作經費嚴重不足導致工作開展不順的問題。在人員配備方面，司法所工作人員少且流動頻繁，建議一方面提高工作人員經濟待遇和政治待遇，以待遇留人，保證工作的連續性和穩定性，同時結合工作實際，在大學和公益團體中徵集社區矯正志願者，制定出臺從事社區矯正志願者報考政法類相關公務員職位加分或優先錄取的有關政策，引導具有較高法律素質的人士從事社區矯正志願者工作。在裝備方面，建議上級部門按在冊社區矯正人員的一定比例配發電子定位手腕等高科技裝備，用於加強對重點監管對象的管理，強化監管效果，減少脫管漏管。

三是減輕工作問責。在目前人員配備、工作保障、執法身份、執法權限等一系列困難和問題尚未解決和完善的情況下，本着權限對等原則，體現以鼓勵表揚爲主懲罰批評爲輔的獎罰機制，爲提高廣大基層司法行政工作人員從事社區矯正工作主動性與積極性，建議對因監管不力造成社區服刑人員重新犯罪的，除非存在明知其從事犯罪活動不制止不報告等惡劣情形，否則建議根據不同情節和情況，給予相應的黨紀政紀處分。