基層反映：對基層綜合執法體制及強化執法辦案的意見建議

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2015年以來，隨着全省縣（市）、區工商、質監、食藥監行政體制三合一改革的深入推進，基層行政執法工作通過有效整合三局行政執法力量，實現從單一執法向綜合執法的有效轉變，取得了顯著成績，積累了大量經驗，但同時也存在一些問題和矛盾，本文就基層市場監管綜合執法中存在的問題作一簡要分析，並對強化執法辦案工作提出幾點意見建議。

一、當前現狀

三合一後，全省各縣（市）、區基層市場監管執法辦案大多采用執法大隊（稽查科）+基層分局協同辦案的模式，執法大隊（稽查科）下設若干執法中隊，分別查辦原有工商、質監、食藥監職能範圍內案件，大要案件一般由執法大隊（稽查科）查辦，小案件由基層分局辦理。商事制度改革實施以來，市場主體數量顯著增加，基層綜合執法普遍面臨人少、事多、壓力大的局面，基層辦案人員往往需要同時身兼監管、執法、服務等多項職能，疲於應付文明城市創建、衛生城市創建以及接受考覈督查等多項繁雜工作任務，特別是要應對不勝其擾的職業打假，難以保障充足的時間和精力用於執法辦案。據不完全統計，全省多地查辦案件數量、罰沒款數量較三合一前普遍呈現較爲明顯的下降趨勢，特別是工商類案件近兩年來普遍呈現斷崖式下降。

二、存在問題

1.執法辦案機制不夠完善。原來在條線管理時，各地大多會對基層下達執法辦案考覈指標，作爲推動執法辦案工作的有力抓手，多地三合一後辦案數量、罰沒款等硬性指標大多取消，同時缺少激勵機制，執法辦案人員存在鬆懈心理，認爲沒有考覈指標就不需要主動辦案，主動辦案一旦敗訴還要承擔責任，這一錯誤思想認識對於基層執法辦案影響較大。此外，內部覈審等流程佔用時間較長，導致在規定時間內答覆投訴舉報人不及時，工商、質監、食藥監各自案件錄入系統規範不統一等因素，在一定程度上也影響了基層執法人員辦案的積極性。

2.執法辦案重視程度不一。部分地區反映，當前，基層綜合執法成效很大程度上取決於局領導特別是一把手領導對執法辦案的重視程度。比如，原來工商局長當市場監管局局長的工商案件相對抓得緊，質監當局長的對特種設備比較重視，食藥監當局長的把食品類案件放在重要位置。同時，執法人員從自身風險以及投入產出效率等因素考慮，有選擇性地查辦食品、醫療器械、特種設備類案件，反不正當競爭類案件處於次要考慮範圍。

3.執法隊伍人員不足。當前，基層（市場監管）隊伍普遍面臨老齡化嚴重問題，執法隊伍青黃不接導致執法骨幹斷檔嚴重，較爲突出的現象是，在執法程序與內容的把握上倚重偏輕。年輕同志有較好的電腦網絡運用基礎，對執法程序較爲重視，但缺乏實際辦案經驗，面臨有案不會辦的問題；老同志有豐富的執法辦案經驗，但對執法程序相對重視程度不夠,行政訴訟風險較大。

4.執法能力水平不夠。上頭千根線，下面一根針。三合一後，以工商爲主體的基層人員數量沒有明顯增加，而工商、質監、食藥監各項工作最後都得落在基層分局幾個人來完成，基層執法人員還需從原有的單一執法向綜合執法轉變，短時間內需要解決大量之前從未碰到過的問題，部分基層執法人員有所不適應。特別是對於部分案件涉及比較專業的技術型問題，執法人員缺乏相關的專業技術。比如說，對於專業的食品案件除了看標識標籤，不知從哪入手，甚至需要藉助職業打假人的“現場指導”。

5.執法辦案環境有待改善。三合一回歸地方政府領導後，基層在執法辦案過程中受到的外部干預較原來垂直管理時增大，辦案人員獨立性大大降低。地方政府出於對當地經濟社會保護角度出發，案件查辦過程中如涉及國有及大型企業，地方領導往往會出面調解，特別是在查辦諸如壟斷案件的過程中尤爲明顯。此外，各地反映在查處房地產企業、金融案件以及在查辦電視臺、報社違法廣告案件時往往遭遇“門難進、臉難看、案難辦”的尷尬局面。

三、意見建議

1.完善工作機制，健全考評體系。執法專業化，首先就要在辦案機構專業化上求突破。要進一步融合原有工商、質監、食藥監辦案人員，組建統一的專業化執法隊伍，變科所辦案爲執法大隊（稽查科）統一辦案，使執法大隊（稽查科）從業務指導轉變爲專門辦案機構，實現監管在分局、辦案在大隊的分工明確的體制機制。同時，在基層編制整體偏緊的情況下，人員分配適當向執法辦案傾斜，切實增強基層執法辦案力量。此外，探索全面綜合的執法辦案考評體系，由省一級層面出臺實施對執法辦案有功人員的激勵獎勵辦法，增進執法辦案人員的獲得感和職業歸屬感。

2.加強自身建設，轉變執法觀念。打鐵還需自身硬，要切實注重對辦案人員執法能力建設，通過開展諸如新《商標法》、新《廣告法》等法律法規的全面培訓，深入研究，採取案件研討、跟班學習等方式，提升其綜合執法能力水平。要堅持對民生類違法行爲零容忍的態度，加大大要案件的查處力度。同時，堅持打服結合，根據企業的實際困難和需要，在職能範圍之內，主動幫扶企業解決燃眉之急，實現與企業的良性互動。

3.改進監管方式，規範執法流程。基層綜合執法涉及執法種類多樣，要根據不同領域建立統一的執法規範，讓制度更有操作性，讓基層一線人員清晰的明白做什麼、怎麼做以及做到什麼程度。出臺應對職業打假指導規範，減輕基層應對職業打假人所牽扯精力。要通過現代技術手段，採取大數據分析等方式，在海量的信息中挖掘有用的案源線索。

4.加強協調配合，注重宣傳引導。一方面，對內整合執法資源，增強上下聯動，實現各縣（市）、區內部跨區域綜合執法；另一方面，對外加強與公檢法等相關部門的溝通聯繫，建立跨部門綜合執法機制，並主動向地方黨委政府彙報當前執法辦案情況，取得領導支持，減少執法辦案阻力。此外，主動適應互聯網時代信息化特點，通過各類媒介，加大對執法辦案的宣傳力度，在耳濡目染的氛圍營造過程之中，進一步提升市場監管部門經濟衛士的良好形象。