當前稅收風險管理工作存在的問題及如何加強稅收風險管理工作

當前稅收風險管理工作存在的問題及如何加強稅收風險管理工作

稅收風險管理工作在我縣已經運行好幾年了，根據這幾年的運行情況來看，雖然取得了一些成績，但是我覺得離真正的稅收風險管理工作以及上級部門的要求還有很大的距離。目前我們稅收風險管理工作中主要存在以下幾方面的問題：

一是稅收風險管理理念尚未完全樹立。現在我們天天講以稅收風險管理爲導向，究竟什麼是稅收風險管理（1.稅收風險管理的理論來源。風險管理具有悠久的歷史，現代風險管理思想出現在20世紀前半世紀，如法約爾的安全生產思想，馬歇爾的“風險分擔管理”觀點等。1938年以後，美國企業對風險管理開始採用科學的方法，並逐步積累了豐富的經驗。1950年代風險管理髮展成爲一門學科，加拉格爾在“風險管理：成本控制的新階段”的論文中，提出了風險管理的概念。1970年代以後逐漸掀起了全球性的風險管理運動。1970年代以後，隨着企業面臨的風險複雜多樣和風險費用的增加，法國從美國引進了風險管理並在法國國內傳播開來。與法國同時，日本也開始了風險管理研究。近20年來，美國、英國、法國、德國、日本等國家先後建立起全國性和地區性的風險管理協會。1983年在美國召開的風險和保險管理協會年會上，世界各國專家學者雲集紐約，共同討論並通過了“101條風險管理準則”，它標誌着風險管理的發展已進入了一個新的發展階段。1986年，由歐洲11個國家共同成立的“歐洲風險研究會”將風險研究擴大到國際交流範圍。1986年10月，風險管理國際學術討論會在新加坡召開，風險管理已經由環大西洋地區向亞洲太平洋地區發展。中國對於風險管理的研究開始於1980年代。學者將風險管理和安全系統工程理論引入中國，在少數企業試用中感覺比較滿意。中國大部分企業缺乏對風險管理的認識，也沒有建立專門的風險管理機構。作爲一門學科，風險管理學在中國仍舊處於起步階段。2.稅收風險管理髮展進程。oecd（國際經濟合作發展組織）作爲國際組織把現代管理科學中的風險管理理論和現代稅收管理相融合，推進了稅收風險管理的發展：1997年7月，oecd通過一個名爲風險管理的應用指引，對在稅收管理領域中應用風險管理模型進行了扼要描述。20xx年初的oecd戰略管理論壇一致同意，爲促進稅收遵從風險管理的實踐應用，特別是對中小企業稅收遵從風險管理，提供更加全面的指導。20xx年5月，來自oecd成員國的許多稅務官員在倫敦召開會議，組建了相應的工作小組，明確其工作範圍主要是關注影響中小企業國內稅收遵從問題。20xx年10月，oecd批准了稅收管理遵從小組論壇提供的，題爲《遵從風險管理：管理和改進稅收遵從》的稅收風險管理應用指引。澳大利亞、法國、德國、日本、美國等近二十個國家稅務專家參與文獻的起草工作。20xx年，oecd在南非開普敦召開了稅收管理論壇第四次會議，討論了大企業稅收風險管理的相關問題。3.稅收風險管理是指稅務機關運用風險管理的理念和方法，合理配置管理資源，通過風險分析識別，風險等級排序，風險應對處理，以及過程監控、績效評估等措施，不斷提高納稅遵從度的過程和方法。稅收風險管理是現代管理科學和現代稅收管理相融合的一個產物。），稅收風險管理都包含哪些內容（稅收風險管理事項主要包括風險任務管理和風險應對管理。風險任務管理主要包括風險管理規劃、風險分析識別、風險等級排序、風險診斷書出具、風險應對任務下達、風險任務評價監督等。風險應對管理主要包括稅收風險提示、納稅評估、稅務稽查等），我想在座的可能有人能說清，但是大部分人還是一知半解，還沒有完全弄明白，因爲稅收風險管理對我們而言，確實是一個新生事物，目前還處於探索，摸索前行階段。但是在國外，稅收風險管理已經形成了相對成熟的理論並且廣泛應用於稅收徵管實踐。

二是稅收風險管理和納稅評估的關係尚未理清。現在在文件和講話中有時用稅收風險管理，有時用納稅評估，但二者究竟是不是一回事，肯定不是一回事。稅收風險管理是一個戰略層面的概念，它是一種廣義層面上的管理手段，我們要把它放在戰略的高度、從全局的角度研究，並制定稅收風險管理的戰略規劃。而不要僅僅從技術角度和操作層面來認識它，不要僅僅把它看作一項管理工具。實際上，它更是一種思維方式。納稅評估是稅收管理過程中伴隨稅收風險管理而產生的狹義層面的具體管理手段，納稅評估只是稅收管理手段中的一種，不是全部。

三是稅收風險管理定位不明

全面風險管理的目標已經確定，下一個問題是如何確定風險管理在整個稅收管理中的位置。全面風險管理理念指導下的稅收風險管理應該是在稅收工作的各個方面、各個環節、所有過程進行風險防範和控制。那麼，它是作爲一個管理理念包容在已有的政策體系中，還是另起爐竈成立獨立的體系呢？它是作爲管理方法之一，還是貫穿在其它管理方法之中的原則？是中國稅務報某報道的標題中所說的“加強稅收徵管推進現代風險管理”，還是通過風險管理來加強稅收徵管呢？這些問題都涉及風險管理的政策定位。

去年以來，以納稅人自行申報劃解稅款和納稅服務司的設立爲標誌，我國稅收徵管模式正在發生重大變革。《全國中長期稅收徵管工作規劃（2010-2015年）》（詳細提綱討論稿）提出了“以申報納稅爲基礎，以信息化技術爲依託，風險管理，規範執法，優化服務，促進遵從”的稅收徵管模式。與現行模式相比主要是淡化“徵收”的概念、用“風險管理，規範執法”代替了“重點稽查，強化管理”。從本質上講，就是將稅務機關的徵收職責，轉化爲納稅人的繳納職責，徵收轉變爲服務。稅收工作將分爲服務和執法兩大塊，以嚴格執法提高納稅人的納稅意識，以高質量的服務提高納稅人履行繳納職責的簡易程度。它體現了建設服務性政府的方向，也體現了西方國家的先進稅收理念。實際工作中，如何在服務和執法中體現風險管理的內容呢？我們現在說稅收風險管理包括納稅遵從風險管理和稅收執法風險管理。從各地的實踐情況來看，執法風險管理就是對執法行爲可能對稅務機關和稅務人員利益產生損害的情況進行控制。它與稅收流失無必然的關係，嚴格來說不屬於稅收風險的風容。納稅遵從風險管理概念比較明確，但是由於涉及面太廣，各地在實際工作中難以把握，僅僅在徵管資源的分配和稽查選案方面進行了一些探索。這顯然達不到全面風險管理的要求。所以，政策定位不明確將嚴重影響稅收風收管理的有效開展。

四是相關基礎薄弱

技術力量的薄弱。風險管理的核心是數學模型，人類的風險管理實踐與數學發現密切相關，大數定律理的發現促成了保險業的產生，而保險是風險規避最主要的方法；布萊克――斯科爾斯期權定價模型被稱爲現代金融風險管理理論發展的里程碑。可以認爲，沒有數學模型就沒有風險管理。例如，我們要進行納稅遵從風險管理，首先要有一個數學模型來計算納稅遵從度，否則我們就無從衡量管理的成效，也無法確定管理的重點。而要建立並隨時修正數學模型，必須要有高素質的專業人員提供技術上的保證。這是正在“因地制宜”地開展風險管理的基層稅務機關所不具備的。

外部環境上的欠缺。風險管理的必須依靠大量正確的數據信息，而最有說服力的信息往往不是納稅人自己提供，而是來源於第三方的。美國國稅局的統計資料說明：受第三方信息報告制約和被代扣代繳稅款的納稅人，稅法遵從度幾乎高達99%。第三方信息主要來源於銀行的支付制度，國家職能部門之間的信息共享等方面。在我國銀行卡支付仍未普及，還存在大量的現金結算，與發達國家相比仍有巨大的差距。另一方面，國家職能部門之間的信息共享仍然處於較低的水平。這些外部環境的欠缺都是

法律基礎的薄弱。現階段，風險管理還缺少一些必要的法律法規的支持。風險管理雖然以內部控制爲主，但其信息的獲取往往涉及其它單位和個人，這就需要有相關法律法規的支持。法律支持對風險管理具有重要意義，西方國家對此非常重視。美國在最近就立法對2012年國稅局獲取第三方信息報告的範圍進行了拓展。另外，全面風險管理必然會涉及內部管理制度的調整，而一些制度是按法律法規的形式確定的，這就將產生制度性的矛盾。

以上所述都是客觀存在的一些困難。除此之處，在主觀方面也存在一些問題，例如：在基層不理解風險管理工作的人佔較大比例，認爲風險管理不重要，甚至沒有必要的人也很多。人的因素是管理工作中決定性的因素，主觀方面的問題往往決定工作的成敗，應當給予特別關注。

認清困難，有利於我們立足實際，正確開展這項難度很大的工作。通過上面對困難的分析，我認爲要做好稅收風險管理工作必須注意下列幾個方面：

一是認清稅收風險管理和納稅評估的現狀與未來形勢。

1、稅收風險管理的現狀和趨勢。雖然稅收執法風險作爲一個較爲模糊的概念已出現了好幾年，但是真正在全國稅務系統中明確提出風險管理的文件卻是在國稅發[2009]1號文件中，其中，“研究降低稅收執法風險的具體措施”和“探索建立大企業涉稅內控測試和風險評價機制”兩項涉及風險管理的內容引人注目，這是風險管理理念首次進入我國稅務系統。該文下達二十天後，總局又下發了《國家稅務總局關於進一步做好稅收徵管工作的通知》（國稅發[2009]16號）。在這個加強徵管工作的文件中，“風險”大出風頭，共出現了11次，稅收風險、稅收管理風險、納稅遵從風險、風險導向稅收管理機制等概念令人眼花繚亂。這個文件宣告我國稅收風險管理工作在全國範圍內全面開展。值得注意的是文件中並沒有爲下級稅務機關提供風險管理的具體方法，而是要求各級稅務機關：“因地制宜採取有效措施，大力規範稅收秩序，積極做好風險防範、堵漏挖潛和增收工作。”很明顯，面對風險管理這項具有突發性，又是開創性的工作，總局也不能在短時內提供操作性較強的實質性指導，它需要各級稅務機關在實踐中“因地制宜”、各顯其能，在不斷探索中逐步完善。

在國家出臺的《全國中長期稅收徵管工作規劃（2010-2015年）》（詳細提綱討論稿）中，將“堅持納稅遵從風險和內部執法風險的全面風險管理理念”作爲基本理念之一，“要在稅收工作的各個方面、各個環節、所有過程進行風險防範和控制”，逐步建立以申報納稅爲基礎，以信息化技術爲依託，風險管理，規範執法，優化服務，促進遵從的稅收徵管模式。可見，風險管理在新的徵管模式中佔有重要地位，並將在我國稅收實踐中產生深遠的影響。

2、納稅評估的定位與作用

納稅評估是稅務機關根據稅收徵管法有關規定，利用獲取的涉稅信息，對納稅人納稅申報情況的真實性、準確性進行審覈評價，並做出相應處理的稅收管理行爲。納稅評估是基層稅源管理單位稅收徵管的重要程序和風險應對的重要方法，它運用柔性手段，對納稅人進行事中稅務管理、提供納稅服務,幫助納稅人消除稅收風險，引導納稅人不斷提高稅法遵從度。

3、納稅評估的國際發展趨勢

納稅評估在發達國家的現代稅收管理實踐中發揮着重要作用。從國際範圍來看，發達國家或地區多建立以納稅評估爲核心的稅收管理制度，憑藉信息化手段，開展納稅評估工作，爲納稅人普遍接受。如英國、美國、加拿大、新加坡、香港等國家和地區稅收管理相當完備，建立了一套以計算機系統爲依託的納稅評估工作體系。以新加坡爲例，該國是推行納稅評估制度較爲規範的國家，其納稅評估工作有三個特點：一是稅源管理部門的主要職責，二是將納稅人的自查自糾作爲必要環節，三是評估管理工作主要依託計算機系統進行。納稅評估在國際稅收發展的趨勢說明，開展納稅評估，是我國與國際先進稅收管理方法接軌的必然選擇。

3、納稅評估在我國的發展

納稅評估在我國已經有10多年的發展歷史，起始階段的標誌爲1998年，總局下發了《外商投資企業、外國企業和外籍個人納稅申報審覈評估辦法》；初步完善階段的標誌爲2005年，總局下發了《納稅評估管理辦法》；2010年，總局提出了建立以風險管理爲導向的稅源專業化管理模式，將納稅評估作爲稅源管理的重要手段；2012年7月，在全國稅收徵管工作會議上，總局明確提出納稅評估是稅源管理部門日常稅收徵管的重要程序和風險應對的重要方法。至此，我國的納稅評估工作經歷了一個從簡單到複雜、從單一到綜合、從自發到主動、從各自爲戰到統一規範的過程。在我們積極推行稅源專業化管理、大力構建現代化稅收徵管體系的今天，納稅評估已成爲新時期稅務機關強化稅源管理、促進稅法遵從、構建公平和諧稅收環境的一項標誌性管理手段。

二是如何加強納稅評估工作

（一）統一思想，轉變觀念，充分認識納稅評估在稅源管理中的重要作用。納稅評估作爲一種稅收監控的有效管理手段，在提高納稅人的依法納稅意識和申報質量，淡化徵管矛盾，融洽徵納關係，強化稅源管理，降低稅收風險，促進誠信納稅，減少稅款流失等方面有着獨特優勢。各級稅務機關要充分認識納稅評估工作的重要性，把納稅評估作爲稅源管理工作的核心和重中之重；要廣泛宣傳開展納稅評估的作用和積極意義，改進工作方法，贏得納稅人的理解、支持、配合，使納稅人從心理上把評估工作作爲人性化服務和自我糾錯的機會對待，不會產生消極牴觸行爲，願意接受評估，主動糾正納稅過程中的錯誤行爲。

（二）準確定位，理順關係，明確職責，避免職責交叉。首先要強調納稅評估是一種稅收管理手段，突出納稅評估工作在整頓規範稅收秩序等方面的管理作用。二是要建立稅源管理部門與徵管、稽查部門之間的良性互動機制，理順工作關係，將納稅評估作爲介於徵管和稽查之間的一道過濾網。在實際工作中，將納稅評估、日常檢查、稽查的標準具體化，對納稅人、扣繳義務人履行納稅義務的日常性檢查及處理由基層徵收管理機構負責；對納稅人異常申報的問題、非主觀故意或未構成偷稅性質的問題應進行有針對性的評估，幫助納稅人及時發現問題並糾正；而對經納稅評估發現有重大疑點、基本能夠定性爲偷稅的，則應及時移交稽查部門，作爲稽查案源的組成部分。三是要統一規範納稅評估工作方法，明確劃分納稅評估、日常檢查和稅務稽查職責。納稅評估工作要按照固有的方式方法開展工作，側重於以案頭分析發現疑點，用稅務約談、納稅人舉證等方法解決疑點，防止出現“以評代查、以查代評”等現象，避免與稅務日常檢查、稅務稽查工作職責發生交叉重疊，從根本上區分納稅評估與稅務日常檢查、稅務稽查。

（三）強化數據採集，建立更廣範圍的納稅評估數據信息庫。針對評估工作實際需要，要在納稅人提供的納稅申報資料的基礎上，到企業實地採集各種靜態及動態數據，掌握其工藝流程，瞭解其生產經營情況，積極協調獲取反映企業生產經營、收入效益等內容的第三方信息，爲案頭分析提供全面詳實的數據資料。一是我局將與國稅局實現國地稅共管企業繳納稅收共享機制，即每年雙方通過介質傳遞各自管戶上年度分企業繳納各稅數據信息；二是與工商部門建立起定期信息交換機制，從工商部門取得涉稅相關信息；三是加強稅收徵管，儘可能地要求企業建賬建制，按時、準確報送企業財務信息，這樣既可拓寬納稅評估企業戶數，又可以更全面掌握企業信息。

（四）重視案頭分析，審覈分析質量，找準納稅評估工作切入點。爲了提高評估工作的實效性，要着重抓好案頭分析工作。案頭分析時，應運用一系列的評估分析指標、相關評估模型和公式，通過計算和數值比較分析，進而對納稅人生產經營收入和經濟效益之間的各項財務指標作深入的相關性分析、合理性分析及配比分析，進而找出疑點，並做好納稅評估工作底稿的記錄工作，對存在的每個疑點進行逐一落實，查明企業指標異常的原因，找出問題，克服拿到評估名單就下企業調帳檢查的錯誤做法。

（五）加強推廣應用好模型，儘快將模型轉化爲評估成果，充分發揮模型的指導性作用。針對我省評審出來的優秀模型，應加大其轉化的作用，儘可能地將模型運用到具體的納稅評估工作中去，讓實踐檢驗模型的效果，從中總結經驗，完善模型，使其更具實用性、可操作性，從而更好地規範本地區該行業的稅收管理。

（六）加強交流與培訓，不斷提高納稅評估工作人員實戰能力。針對目前納稅評估人員缺乏分析實戰能力，專業水平有待提高的現實，應加大培訓力度，定期組織專業培訓，採取集中學習和自學相結合的方式，重點學習如何把握評估疑點、如何應用評估指標、提高約談技巧和邏輯分析能力等，提升評估人員的素質；組織召開評估經驗研討交流會和典型案例評析會，通過評估人員對報表分析、約談技巧等評估方法的交流，使評估人員評估水平在相互探討中得以共同提高。

（七）及時總結和分析，注重評估結果的延展應用。納稅評估是提高徵管質量、堵塞徵管漏洞行之有效的工作手段，納稅評估工作要深入研究各行業的經營特點，總結行業評估經驗，分析行業稅收管理漏洞，發現徵管的薄弱點，提出有建設性的、可行的行業稅收管理建議，通過納稅評估信息反饋機制進一步提高徵管質量與效率和規範執法。