轉移深化分稅制改革(精選多篇)

第一篇：轉移深化分稅制改革

*年開始實行的分稅制改革，經過10年的發展，顯示出仍然存在着一些問題，最突出的就是導致了基層財政困難和地區間差距的日益擴大。其中轉移支付制度的薄弱和不規範則是導致地區間差距拉大的因素之一。目前改革的任務，除了緩解基層政府的收支矛盾外，更爲重要的是構建一個具有自律機制的能有效運行的基層財政體制

。

分稅制導致的問題之一：基層政府財政陷入困境

1. 分稅制使基層政府財源縮減，只能把籌資目光集中於農業

分稅制改革中一項重要的制度變革，就是把一些原來由地方財政支配的收入劃歸中央政府所有，從而改變了地方財政收入的來源結構。在這一制度安排下，基層政府爲了自身收入的穩定，就把籌集收入的關注點由*年以前的偏向工業，部分地轉向了農業。這種行爲的改變具有一定的積極意義，特別是可以減少當時地方政府爭投資、忙於上短線項目的短期化扭曲行爲。

但是，規範的農業各稅數量是有限的，規範的轉移支付制度尚未健全，因此難以提供基層政府正常運轉所需要的資金。特別是處於財政級次最低層的鄉鎮財政，在巨大的支出壓力下，爲了彌補財政收支缺口，不得不在制度外採取非規範的籌資行爲，形成了“費大於稅”的局面。

繼之而來的農村稅費改革，堵住了基層政府的亂收費渠道。農村稅費改革的宗旨是對基層政府的收入來源，以及徵集方式進行規範，同時降低農民負擔。

取消農業稅政策的出臺，意味着因農村稅費改革已經大大降低了的基層政府收入來源的進一步枯竭，使鄉鎮政府機關的運作只能依靠上級的轉移支付。特別是對於以農業爲主的地區，取消農業稅對基層財政的影響很大。在一些以農業爲主的區縣，國、地稅收入所佔比重很低，農業稅佔到當地財政收入的1/3以上，有些縣甚至高達70%-80%。調查顯示，中西部貧困地區，一些鎮的地稅和國稅收入佔其財政總收入的比重只有5.5%。

2. 其它導致基層政府財政陷入困境的體制因素

（１） 過多的財政層次導致處於分稅體制末端的基層財政收入來源有限。現行《預算法》含有一級政府一級財政的規定。*年分稅制改革，基本確立了中央和各省之間分稅財政體制的基本框架，也決定了各省對下進行財力分配的資金總量。在中央與省，省與地市，地市與縣，縣與鄉鎮的財政關係中，基本是財力集中在上一級政府，支出放在下一級政府，這樣的安排是符合公共財政理論的成本效益原則的。但是，過多的政府級次帶來的中央與地方政府之間財政關係的複雜，導致了基層財政收入來源的不穩定。一方面導致基層政府缺乏自有的主體稅種，另一方面給轉移支付、特別是省以下的轉移支付帶來困難。

*年的分稅改革，允許省以下的財政體制隨地區不同而存在差異，因此許多地區的基層財政體制是過去的財政包乾制和現行的分稅制的結合。省以下，特別是縣鄉兩級處於政府級次的末端，轉移支付鏈條過長，在經過了多級次財政的缺少透明度的轉移後，儘管有專項撥款，到政府級次末端已所剩無幾。

（２） 基層政府職能轉換導致政府資金缺口加大。在財力集中的同時，按照公共財政框架的要求，基層政府職能逐步調整，縣鄉財政支出更多地集中在提供教育和行政事業費、基礎設施建設等地方性公共物品開支部分。另外，省以下地方政府還要承擔額外職責，如工資調整須由地方負擔的部分等。職能範圍的擴大加劇了基層政府的收支矛盾。

（３） 機構臃腫、冗員過多也是鄉鎮財政緊張的重要原因。雖然有關法律規定作爲農村基層政府的鄉鎮政府，其機構不要求與上級政府的部門進行對口設置，但對鄉鎮政府機構設置的審批程序沒有嚴格規定，造成機構設置隨意性大，機構和人員不斷膨脹。據國家統計局對1030個小城鎮的調查，每個鎮的機構一般都在30-40個，其中鎮屬機構的幹部人數平均爲158名，上級政府派出機構的幹部人數爲290名，每40個農民就養一個鄉鎮幹部。減免農業稅將會使農民負擔有所減輕，但如果不能儘快解決基層政(請收藏好範文 網)府的收入來源，政府機構維持不下去，農民負擔還會反彈。

分稅制導致的問題之二：區域間不平等

地區差距的存在，導致基層政府收入來源的不平等；在轉移支付制度不規範的條件下，基層政府收入的不平等反過來又加劇了地區間的差距。基層政府收入不平等帶來的重要危害之一，是導致了教育、公共衛生、基礎設施等公共產品供給的不平等。資料表明，東、中、西部地區政府在義務教育投入水平上存在嚴重差距，同時各省內的教育投入也存在不均衡。另有資料表明，中國的健康不平等也是地域性的，富裕省份的平均健康結果更好。

1. 轉移支付制度存在的問題

分稅制實施以來，中央財政已經具備充裕的財政自給能力，徵收的收入除了滿足本級支出外，有相當一部分可以用於對地方政府實施轉移支付。雖然中央財政具備了向地方財政實施大規模轉移支付的財力基礎，但直至目前爲止，轉移支付仍存在很多問題：

（１） 均等化轉移支付的總量仍然偏小。1995年實施的過渡期轉移支付首次引入了因素分析法，利用公式計算中央對各省級政府的轉移支付額度，但絕對數量十分有限。1995-1999年分別只佔當年中央補助地方支出總額（財政口徑，下同）的0.82%、1.27%、1.76%、1.81%和1.83%。2014年一般性轉移支付額61.65億元，加上民族政策優惠轉移支付額23.8億元，佔全部中央財政對地方財政補助支出的1.83%。

省級、地市級財政對縣鄉財政的轉移支付力度明顯不足。據統計，全國縣鄉級財政供養人員佔地方財政供養人員總數的約70%，但縣鄉財力卻僅佔全國地方財力的40%。不少縣鄉拖欠工資問題，不僅與其機構冗員有關，也是縣鄉財政困難的真實反映。

（２） 轉移支付結構不盡合理，專項轉移支付比重較大。雖然根據國際經驗，專項轉移支付對於實施中央政府特定政策目標、發揮中央財政宏觀調控作用、引導地方合理配置資源、推動地方經濟發展等方面，具有使用方向明確、見效快、便於監督等特點。但是，在中央和地方政府事權劃分尚不明晰的情況下，影響了專項轉移支付應有功能的充分發揮，並帶來一系列的問題：一是在地方財力有限的情況下，一些困難地區存在專款被擠佔挪用的現象；二是要求地方政府安排配套資金，加重了地方財政負擔。三是專項轉移支付的立項審批不規範，也缺乏對資金使用的監督手段。

2. 稅收政策和稅收制度對地區差異的影響

（１） 區域稅收優惠政策。改革以來業已出臺的一些地區稅收優惠政策，導致企業尋求逃避稅收的保護傘，投資向有優惠政策的地區轉移，形成了各地區間、各級政府間橫向和縱向的稅收競爭。地方政府一方面積極遊說中央政府出臺有利於本地區的稅收優惠政策，另一方面也積極運用業已出臺的稅收優惠政策吸引稅收資源，不僅減少了總體的稅收收入，也導致了地區間差距的拉大。事實證明，區域稅收優惠政策對地區差距拉大的作用是明顯的。

（２） 稅法的漏洞。現行稅法存在漏洞和相互矛盾之處，在實際工作中出現責任不清的問題，造成不同地區的稅務機關在徵管方面爭搶稅源。如徵收地問題，稅收實體法中的營業稅、企業所得稅、增值稅和消費稅的規定各執一詞，各地的稅務機構從自身利益出發做出徵管決定，經常出現爭奪稅源現象。

（３） 改革措施對地方稅收收入的侵蝕。一些改革措施，如支持下崗職工再就業的優惠政策、啓動房地產市場的優惠政策、支持技術創新和技術改造的優惠政策等，都會涉及營業稅、個人所得稅、企業所得稅等與地方收入密切相關的稅種，影響基層財政收入。

深化分稅制改革的對策建議

1. 減少財政級次，解決基層財政困境

一般認爲，基層財政體制改革應該在政府體制改革的基礎上進行。但事實上，基層財政體制的改革，也可以爲未來的簡化政府級次的政體改革提供有力的前提條件和改革經驗。*年的分稅財政體制改革，已經爲建立規範的分級財政體制奠定了基礎，目前的任務是構建一個可以有效運行，並具有自律機制的基層財政體制，而不僅僅只是爲了緩解當前的收支矛盾。

三級政府體制在國際上較爲通行。不僅聯邦制國家的政府體制是三級，單一制國家中也不是單純的兩級政府。中國目前政府體制下的分稅財政體制，要求每級政府都有自己的稅種和穩定的稅收收入是不可能的，從中央政府下撥的轉移支付資金到達基層政府時的數量也已經極爲有限，現行預算法又不允許地方政府發債，這些因素導致了基層政府獲取穩定財政收入的困難。一些省份針對財政級次問題進行了若干試點性改革。

（１） 鄉財縣管：安徽省的經驗。始建於上世紀80年代的鄉財政一直不甚完備，各地的情況也有不同。從目前的收入情況看，進行了農村稅費改革，以及取消農業各稅的改革後，鄉鎮一級已經沒有了自己的收入來源。從支出的角度看，原來鄉鎮支出一半以上的教師工資，已經由縣級政府統一發放，公共衛生等其他支出的改革，也在進行中。從其它經濟管理系統看，金融、工商的基層己經按照經濟區域設置，而不再按行政區劃。因此，鄉鎮一級的財政工作實際上已經減少了很多。由縣財政代管鄉級財政是可行的。

安徽省是最早實行農村稅費改革的省份，在兩年前又開始推行鄉鎮財政由縣級財政代管，並建立了一套較爲行之有效的規章。在進行鄉財縣管之前，進行了並鎮改革，減少了鄉鎮數量。但不可否認的是，鄉鎮政府的職能仍然是存在的，特別是在一些交通和通訊設施較差的山區。

（２） 省直管市、縣財政的思路。地區一級政府原先曾規定爲省級的派出機構，近年一些省份的地市合併後，有很多市級政府是由地區行署轉化而來的，可以取消。然後，地級市、縣級市、縣等，作爲同級單位，都由省級財政直接管理。

在浙江、安徽等地，省和縣之間的體制聯繫較多，市是一種過渡的形式。浙江市和縣的財政都和省財政對話，即在財政體制上，市與縣實際是“平級”的地位。但在省份，如吉林省，則各級次的依次管理仍然很強。

在目前市縣行政不同級的情況下，可以先實行財政同級的改革。

（３） 三級財政體制的設想。中間層次的政府，是聯繫中央政府與基層政府之間的必要橋樑，特別是對於大國更是如此。但中間層次的政府級次太多必然增加交易費用，降低效率。如果能把財政體制縮減到三級，對於解決基層財政問題可能是一個相對簡單的體制框架。當然，爲了切實解決基層財政問題，還需要繼續改革轉移支付制度。可以先考慮實行鄉財縣管的財政體制，然後推開市縣財政同級的改革。

與此同時，分級財政體制中的基層政府具有了解當地居民公共產品和公共服務需求的信息優勢，出於政府資金使用效率的考慮，凡是一級政府可以有效提供、有效管理的公共產品及服務，應賦予該級政府相應的職能，逐步完善多級財政體制。

2. 構建地方稅體系

地方政府存在的基本經濟理由，是由於它能夠有效率地提供滿足本轄區居民需要的公共服務。設置地方稅的意義即在於使地方政府能夠具有一部分較爲穩定的收入以便提供這種公共服務。因此，在分稅財政體制中，地方政府穩定的稅收能力是應該首要解決的問題。

第一， 目前地方政府主要稅收來源是營業稅和企業所得稅。但一般說來，間接稅不宜作爲地方稅收的穩定收入來源。特別是一旦進行增值稅擴大範圍的改革，會大大縮小營業稅的稅基。企業所得稅因其不穩定性，作爲地方主體稅種也有缺陷。雖然個人所得稅由地方政府管理成本較低，但出於稅制公平的考慮，其主要部分應放在中央政府，地方政府只作分率的加成徵收，這是世界各國的慣例。

第二， 財產稅（或稱不動產稅）是最適宜成爲基層政府地方稅的稅種。一是因爲財產稅的非流動性，使其可以成爲地方政府的穩定的收入來源，並且隨着地方基礎設施建設的發展，這一稅基會越來越大。二是因爲財產稅是一種受益稅，財產所有者（或使用者）是當地公共服務的受益者，因而較易推廣。目前中國有關財產方面的稅收，只佔稅收總量的不足5%，還有很大的發展空間。資源稅基於同樣原因，也是地方政府較爲穩定的收入來源。

第三， 關於分稅財政體制中的共享稅，應該採用國際通行的稅基分享、分率計徵的辦法，即中央政府統一確定稅基，不同層次政府分率計徵。這種辦法可以使中央和地方收入都能隨經濟發展而自動穩定增長，使各級政府財政收入具有一定的可預見性。

第四， 地方政府的非稅收入也要逐步規範化。一是取消地方政府和事業單位的預算外資金，將其納入徵稅範圍，接受本級人民代表大會審議、批准和監督。二是對地方政府提供的公共服務進行正確定價，合理收取使用者付費，彌補其投資成本，作爲正稅的必要補充。

3. 稅權的適當下放

地方政府一定的稅收立法權是實現地方公共服務自主權的保障。稅收管轄的分權，包括稅收的立法、執法、司法權在不同級次立法機構間的配置，特別是稅收立法權在中央和地方立法機構之間的合理劃分，不僅有利於稅收法制化建設，也有利於分稅制財政體制的進一步完善。中國稅收立法權的劃分，應以中央立法爲主，省級立法爲輔，建立兩級立法相輔相成的立法格局。地方稅的稅收立法權可按不同稅種分別處理。

值得指出的是，適當下放稅收立法權限，需要有其他方面改革的配合，例如減少財政級次，實行中央、省、市縣三級財政體制；同時進行不同級次政府事權的改革和界定等。

4. 轉移支付制度的進一步完善

首先，轉移支付制度進一步改革的設計原則，是在收入劃分適度集權，政府支出適度分權的前提下，建立促進地區公平的轉移支付制度，考慮公共服務均等化，逐步調整既得利益，實現地區間財力水平相對均衡。多級政府財政體制中的轉移支付，主要是爲了平衡地區間的財政能力，並對存在有跨區溢出效應的地區財政支出（如環保和教育）做出補償。同時，要配合進行預算管理的法治化、透明化合公開化，以及外部環境的改善。

其次，作爲大國，在中央政府對地方政府的轉移支付制度完善的同時，也應注重省對以下政府的轉移政府制度的完善，逐步縮小轄區內地區間財力差距，才能確保全國地區間差距的本質縮小。

第三，簡化轉移支付的方式，體現效率優先、兼顧公平的原則，力爭使轉移支付的社會收益大於政府間資金上劃下撥的成本。

最後，調整現行轉移支付的結構，加大均等化轉移支付的數量，完善計算公式，增大其縮小地區間差距的作用力度。同時控制專項轉移支付的規模，通過建立嚴格的項目准入機制，減少項目設立的隨意性和盲目性。並加強監管，提高專項轉移支付資金的使用效率。

分稅制的確立和改進

從制度層面看，*年開始的分稅財政體制改革使中央財政收入佔全國財政收入的比重大幅度提高，對中國的多級財政體制的建設也產生了正面影響。

但是10年來，實行分稅財政體制後的基層財政逐步陷入財政困境：劃分稅種後基層政府收入結構改變——基層政府更爲依賴自有的農業稅收——規範的農業各稅數量不足，且轉移支付制度不規範——基層政府不得已採取非規範的籌資行爲——解決農民負擔的稅費改革堵住了基層政府的亂收費渠道——取消農業稅後基層政府收入來源更少。

1. 分稅財政體制的開始

*年開始實行的分稅財政體制，其主要內容是將94稅改後的18個稅種劃分爲中央稅、地方稅和中央地方共享稅，同時分設中央和地方兩套稅務機構分別徵管。此外，關稅是中央收入，而農業各稅屬於地方。這項改革的直接結果是，中央財政收入佔全部財政收入的比重，從1993年的22%上升到1995年的52.2%，2014年54.93%，*年爲57.47%。從地方政府的不同級次看，省、市級政府也在不斷加大財政資金的集中力度，省級政府資金佔地方各級總資金的比重，從*年的16.8%提高到2014年的28.8%，年均提高2個百分點。

2. 轉移支付制度的逐步建立

在劃分稅種的同時，實行了中央對地方的兩稅（指增值稅和消費稅）稅收返還政策。這一政策在當時也被列爲轉移支付的內容之一，但其實稅收返還只是一種激勵地方稅收努力的政策。*年開始着手建立中央對省級政府的轉移支付制度，並在其後的幾年間逐步建立起包括公式化的“過渡期轉移支付”、專項撥款等5種轉移支付手段。

截至*底，按財政口徑計算的轉移支付制度包括中央對地方轉移支付、稅收返還和體制補助三大部分。

3. 省以下的轉移支付制度各不相同

在*年中央和省級政府實行分稅財政體制改革、以及1995年開始構建中央對地方政府的財政轉移支付制度後，賦予了省級政府自行確定其省以下財政體制形式的權力。因此，目前在不同省區的省以下財政體制不是統一的。

4. 所得稅分享政策

*年改革後的企業所得稅，仍按其行政隸屬關係在國、地稅局之間分別徵收，不是真正意義上的中央和地方共享稅種。爲此，2014年開始實行“所得稅共享”辦法，企業所得稅（除了少數行業或企業外）和個人所得稅均實行中央與地方按比例分享。這項改革重新調整了中央與地方的分稅關係，調整後中央政府多集中的資金全部用於西部發展。

《2014年轉移深化分稅制改革》來源於，全國公務員共同的天地－盡在。歡迎閱讀2014年轉移深化分稅制改革。

第二篇：分稅制改革

分稅制改革

爲什麼建設與完善社會主義市場經濟，必須堅持分稅制改革方向?

在中國即將啓動新一輪經濟體制配套改革的關鍵時期，財稅改革再次成爲研討和推進配套改革的切入點。近些年因現實運行中所出現的諸如縣鄉財政困難、地方隱性負債、土地財政和以專項補助爲代表的“跑部錢進”等突出矛盾和問題，一次又一次地將分稅制的評判問題推向風口浪尖，成爲社會各界關注的焦點。

分稅制改革必須“全覆蓋”

搞市場經濟，就必須實行分稅分級財政體制——這是世界各國在市場經濟發展中不約而同形成的體制共性與基本實踐模式。在舉國“迎接三中全會”的當下，我們有必要按照基本分析思路來審視：爲什麼建設與完善社會主義市場經濟，必須堅持分稅制改革方向?

以市場配置資源爲基礎機制的市場經濟，要求政府職能主要定位於維護社會公平正義和彌補市場失靈和不足，因而政府的事權、財權主要定位在公共領域，“生產建設財政”須轉型爲“公共財政”，以提供公共產品和服務作爲主要目標和工作重心。所以制度安排上，必然要求改變按行政隸屬關係組織財政收入的規則，而走向法治背景的分稅分級體制，讓企業得以無壁壘地跨隸屬關係、跨行政區域兼併重組升級優化而釋放潛力活力，充分公平競爭。同時在政府間關係上，也遵循規範與效率原則，由各級政府規範化地分工履行公共財政職能，將事權與財權在各級政府間進行合理劃分，配之以財力均衡機制即以資金“自上而下流動”爲主的轉移支付。

分稅制是分稅分級財政體制的簡稱，其體制內容，包括在各級政府間合理劃分事權(支出責任)與財權(廣義稅基配置);按稅種劃分收入建立分級籌集資金與管理支出的財政預算;分級的產權管理和舉債權管理問題，以及轉移支付體系問題。分稅制既適應了市場經濟下政府維護市場秩序、提供公共產品職能定位的內在要求，也迎合了各級政府間規範化地、可預期地分工與合作以提高公共資源配置效率的公共需要。

一言以蔽之，分稅制財政體制內洽於市場經濟。在我國不斷深化社會主義市場經濟體制改革和推進全面配套改革，堅持分稅制財政體制改革方向，是切不可動搖的。近些年來地方財政運行中出現的縣鄉財政困難、隱性負債、土地財政、“跑部錢進”等問題，絕非分稅制所造成，恰恰是因爲分稅制改革在深化中遇阻而尚沒有貫徹到位，特別是在省以下還並未成型所引致。還有一種看法，雖未在表述上全盤否定分稅制方向，卻從強調“因地制宜”切入而提出“中央與省之間搞分稅制、省以下不搞分稅制”、“非農區域搞分稅制、農業區域不搞分稅制”的主張。

這一設計思路看似以“實事求是”爲取向，要害是未能領會市場經濟資源配置的內在要求而脫離了中國經濟社會轉軌的基線和現實生活中的可操作性，屬於一種使財政體制格局重回“條塊分割”、“多種形式包乾”的思維方向，未能把握深化改革的“真問題”。一個統一市場所要求的各種要素無壁壘流動的制度安排，如何能夠如此“因地制宜”而橫縱皆爲切割狀態?如果說省以下不搞分稅制，那正是“94改革”以來我們看到的因深化改革受阻而業已形成、爲人詬病的現實狀態。如果說“農業地區不搞分稅制”，那麼且不說實際操作方案中如何可能合理地將我國具體劃分各類大大小小、與非農地區僅一線之分的“農業地區”，只要試想一下，假如處在體制分隔、切割狀態，各個區域中的企業如何形成我國目前第一大稅種增值稅的抵扣鏈條，各地政府將如何處理各自轄區的企業所得稅索取權?

因此，統一市場的資源配置優化機制，必然要求分稅制“橫向到邊，縱向到底”地實施其制度安排的全覆蓋。分稅制改革的制度創新的內在要求如此，與之相聯繫、相呼應的管理系統創新、信息系統創新，也必然都應當“橫向到邊，縱向到底”地全覆蓋。

事權與財權相順應

近期和未來在深化改革中健全完善我國分稅制財政體制的大思路，應是在明確政府改革中職能轉變、合理定位的前提下，配合政府層級的扁平化和“大部制”取向下的整合與精簡化，按照中央、省、市縣三級框架和“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權”的原則，配之以中央、省兩級自上而下和地區間橫向的轉移支付制度，建立內洽於市場經濟體制的事權與財權相順應、財力與支出責任相匹配的財政體制。

根據“94改革”以來分稅制深化改革不盡如人意的突出矛盾和真實問題，今後改革的重點至少應包括以下幾個方面。

第一，在“最小一攬子”配套改革中積極、漸進推進省以下分稅制的貫徹落實，通過省直管縣、鄉財縣管和鄉鎮綜合配套改革，在大面上將我國原來的五個政府層級扁平化爲中央、省、市縣三個層級(不同地區可有先有後)。

第二，在頂層規劃下調整、理順中央與地方三層級事權劃分，進而按照政府事務的屬性和邏輯原理，合理和力求清晰地劃分政府間支出責任，儘快啓動由粗到細形成中央、省、市縣三級事權與支出責任明細單的工作，並在其後動態優化和加強績效考評約束。地方政府應退出一般競爭項目投資領域，經濟案件司法審判權應集中於中央層級等。

第三，以稅制改革爲配合，積極完善以稅種配置爲主的各級收入劃分制度。大力推進資源稅改革(以“從價徵收”機制覆蓋到煤炭爲重頭戲)和積極擴大房地產稅改革試點範圍;擴大消費稅徵收範圍，調整部分稅目的消費稅徵收環節，將部分消費稅稅目收入劃歸地方;將車輛購置稅劃歸爲地方收入;積極推進“營改增”，將增值稅中央增收部分作爲中央增加對地方一般性轉移支付的來源。

第四，按照人口、地理、服務成本、功能區定位等因素優化轉移支付的均等化公式，加強對欠發達地方政府的財力支持;適當降低專項轉移支付佔全部轉移支付的比重，歸併、整合專項中的相似內容或可歸併項目;儘量提前其具體信息到達地方層面的時間，並原則上取消其“地方配套資金”要求，以利地方預算的通盤編制與嚴肅執行;積極探索優化“對口支援”和“生態補償”等地區間橫向轉移支付制度。

第五，結合配套改革深化各級預算管理改革，在全口徑預算前提下從中央級開始積極試編3-5年中期滾動預算;把單一賬戶國庫集中收付制發展爲“橫向到邊、縱向到底”;配之以“金財工程”、“金稅工程”式的全套現代化信息系統建設來支持、優化預算體系所代表的全社會公共資源配置的科學決策;應加快地方陽光融資的公債、市政債制度建設步伐，逐步置換和替代透明度、規範性不足而風險防範成本高、難度大的地方融資平臺等隱性負債;地方的國有資產管理體系建設也需結合國有資本經營預算制度建設而積極推進。

第六，在“漸進改革”路徑依賴和“建設法治國家”、“強化公衆知情與參與”多重約束條件和邏輯取向下，逐步而積極、理性地推進財稅法制建設，掌握好服務全局大前提下“在創新、發展中規範”與“在規範中創新、發展”的權衡點，強化優化頂層規劃和繼續鼓勵先行先試，在經濟社會轉軌歷史時期內，不斷及時地把可以看準的穩定規則形成立法。

稅種 現行情況

納稅人 計稅依據 稅率 稅收歸屬

增值稅 境內銷售貨物或者提供加工、修理修配勞務以及進口貨物的單位和個人 增加值(小規爲銷售額) 0、13%、17%(小規爲3%) 中央地方75：25;進口環節歸中央

消費稅 境內生產、委託加工和進口應稅消費品的單位和個人 部分商品銷售額、銷售數量 比例稅率(1%-56%，共14檔);定額稅率 中央獨享

營業稅 有償提供應稅勞務、轉讓無形資產和銷售不動產的單位和個人 營業額或轉讓額、銷售額 3%、5%和20% 地方獨享(部分行業企業除外)

企業所得稅 境內的一切企業和其他取得收入的組織 來源於中國境內外的生產經營所得和其他所得扣除免徵額 10%、15%、20%、25% 中央地方60：40;部分央企歸中央

個人所得稅 居民納稅義務人和非居民納稅義務人 工資、薪金所得和個體工商戶的生產、經營所得等11項，扣除免徵額 工資、薪金5%-45%九級;個體戶生產、經營所得：5%-35%五級;其餘20% 中央地方60：40

資源稅 境內開採礦產品或生產鹽的單位和個人 原油、天然氣的銷售額;煤炭、鹽等5類礦產品數量 原油天然氣銷售額5%-10%;其餘從量 中央地方共享

城鎮土地使用稅 在城市、縣城、建制鎮、工礦區範圍內使用土地的單位和個人 實際實用的土地面積 分大中小城市和城鎮四類 地方獨享

房產稅 房屋產權所有人 城市、縣城、建制鎮和工礦區範圍內的房產餘值或租金收入 房產餘值的1.2%，或租金的12% 地方獨享

城市維護建設稅 繳納增值稅、消費稅、營業稅的單位和個人 實際繳納的增值稅、消費稅、營業稅稅額 按城市級別分1%、5%和7%三檔 地方獨享(部分行業企業除外)

耕地佔用稅 佔用耕地建房或者從事其他非農業建設的單位和個人 佔用耕地的面積 5元-50元/平方米 地方獨享

土地增值稅 轉讓國有土地使用權、地上的建築物及其附着物並取得收入的單位和個人 有償轉讓國有土地使用權及地上建築物和其他附着物產權所取得的增值額 40%-60%四級超率累進稅率 地方獨享

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第三篇：分稅制改革

分稅制改革：一盤沒有下完的棋

2014年12月27日 02:40 來源：上海證券報 作者：馬 濤

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始於1994年的分稅制改革，到今天已近18年了，然而現行分稅制可以說仍未“成年”。儘管通過分事權、分稅收、分管理，打破了傳統的“財政包乾”模式，實現了財政收入的快速增長，也使政府與企業、中央與地方的財政分配關係走向規範，建立了政府間分權型財政模式。但地方稅收體系至今沒能成型，與快速發展的市場經濟相比，分稅制改革卻是一盤沒有下完的棋。

迄今，我國財稅體制仍是“一國兩制”。政府收入除了預算內收入，還包括預算外收入、制度外收入和土地出讓金收入等。1994年至2014年，全國稅收收入佔公共財政收入的比重由98.3%下降到86.9%，15年降低了11.4個百分點，不少地方政府的非稅收入超過了稅收收入，2014年全國地方政府性的非稅收入達到了36855億元，相當於地方稅收收入的1.45倍，一些基層政府非稅收入甚至超過稅收收入好幾倍。大量政府性非稅收入遊離在分稅制之外，遂使分稅制改革成了“半場改革”。省以上是分稅制的“陽光世界”，省以下卻是誰也搞不清的“灰色地帶”。 因爲省以下遲遲沒有形成真正的分稅制，省以下收入劃分由省級政府根據實情自主決定，而上級政府單方面決定下級政府的收入分配模式，也使財權劃分極不規範，造成了地方政府財力逐漸向省、市級財政集中，縣鄉財政卻日益困難的局面。財權層層向上集中，上級政府的撥款又被層層截留，造成基層政府財權與事權高度不對稱，不能有效履行各自的職能。

在我國現行的28個稅種中，雖然劃歸地方的稅種有18個，但這些稅種大都是稅源零星、徵管難度高的小稅種。雖然營業稅、企業所得稅和個人所得稅收入較爲穩定，但企業、個人所得稅已劃分爲共享稅，不能成爲地方主體稅種。目前僅營業稅在地方稅體系中一定程度起到主體稅種的作用。在多數分稅制比較完善的國家，地方政府開徵的理想稅種及稅基應具有非流動性，以財產稅爲主體稅種是共同點。但目前我國財產稅系尚未形成完備的體系，遺產稅等重要稅種尚在研究之中，雖然財產稅稅種較多，但稅額較小，遠不足以保證地方支出需要。

財政分權理論認爲，地方各級政府能靈活獨立地決定該級政府預算，是發揮地方政府職能的保證，而預算自主權則需要稅收自治權來保證。但我國分稅制改革避開了這一敏感話題，只單純考慮稅收收入的劃分。我國稅制微調政策措施幾乎完全出自中央政府，地方政府只在個別稅種或稅目上具有有限的稅額及稅率的決定權，只有某些地方稅的稅收行政法規的部分制定權。爲了促進本地經濟社會發展，滿足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收費財政”和“土地財政”。

可以說，我國當下的財稅體制改革，無法真正實現財政分權意義上的分稅制。“十二五”期間，我國將大力推進經濟結構調整，促進經濟發展方式轉變，這對各級政府的財政收入會造成一定衝擊。從地方層面入手優化稅收配置，繼續推進分稅制改革，對全國財政收入安全和經濟平衡增長具有重要意義。筆者爲此提出如下設想。

首先，建立“分稅”與“分成”並存體制。在中央、省、市之間實行規範的“分稅制”財政體制，儘可能按稅種屬性和屬地原則劃分各級收入，而在市與縣之間實行“分成制”，通過市與縣、鄉財力的整合，達到共擔風險、水漲船高。

其次，調整政府間的收入分配結構。通過調整稅種分享方式和分享比例，進一步增加地方政府分享的收入和分配的財力規模，逐步提高地方政府在政府總收入中的比重，尋求省級集中財力的最優規模。

再次，逐步完善地方政府稅收體系。在可見的將來，增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅等無疑還應繼續作爲地方主體稅種，另外考慮完善現有稅種，改革財產稅體系，逐步建立個人所得稅分類與綜合相結合的混合所得稅制，加快推進增值稅擴圍的改革。

最後，實現稅收管理權限的分割。鑑於權力與責任共生並存，有必要給予地方一定的稅收管理權，這不僅不會造成地方濫用稅權，相反可增加地方政府依法運用權力的壓力和動力，既能提高稅收體制的運行效率，也能減少來自基層政府行爲不當的衝擊，實際上是對地方政府的一種約束和保護。

(作者系中國人民大學經濟學博士)

第四篇：1994分稅制改革

財政包乾制度是財政管理體制中處理中央與地方關係的一種制度，指地方的年度預算收支指標經中央覈定後，由地方包乾負責完成，超支不補，結餘留用，地方自求平衡，對少數民族地區，中央予以特殊照顧，這種制度是中國20世紀80年代末到90年代初的財政模式。其具體辦法在不同年度不同，財政包乾的方法在1971年開始實行，在當時情況下，證明是一種傳統有效的方法，它擴大了地方的財政收支範圍和管理權限，調動了地方籌集財政基金的積極性，有利於國家財政的綜合平衡。從1980年起，我國財政部門又採用“劃分收支，分級包乾”的新體制。這一體制的特點是：明確劃分中央和地方的收支範圍，以1979年各地方的財政收支數爲基礎，覈定地方收支包乾的基數，對收入大於支出的地區，規定收入按一定比例上繳，對支出大於收入的地區，將工商稅按一定比例留給地方，作爲調集收入；工商稅全部留給地方後仍收不抵支的，再由中央給予定額補助。收入分成比例或補助支出數額確定後，五年不變。地方多收可以多支，少收可以少支，中央不再增加補助，地方財政必須自求平衡。這種辦法把地方類權力結合起來，改變了吃“大鍋飯”的現象，所以又被稱爲“分竈吃飯”的財政體制。從1989年起，又調整基數，實行“劃分稅種，覈定收支，分級包乾”的體質，使得財政包乾制度更加完善。

但隨着市場在資源配置中的作用不斷擴大，其弊端日益明顯。主要表現在：稅收調節功能弱化，影響統一市場的行程和產業結構優化；國家財力偏於分散，制約財政收入合理增長，特別是中央參政收入比重不斷下降，弱化了中央政府的宏觀調控能力，在此背景下，在朱鎔基總理力推下，分稅制改革出臺，主要內容是：按照中央和地方的事權劃分，合理確定各級財政的支出範圍；根據事權與財政結合的原則，將稅種統一劃分爲中央稅、地方稅和中央地方共享稅，並建立中央稅收與地方稅收體系，分設中央與地方兩套稅務機構分別徵管，。實行規範的中央財政對地方稅收返還和轉移支付制。

從“財政包乾”到“分稅制

行政性分權的“財政包乾”是中國20世紀80年代末到90年代初的主要財政模式，其要點是“劃分收支，分級包乾”，並根據不同地區的情況，採取六種不同形式（收入遞增包乾、總額分成、總額分成加增長分成、上解額遞增包、定額上解、定額補助）。

根據黨的十四屆三中全會通過的{關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，爲了進一步理順中央與地方的財政分配關係，更好地發揮國家財政的職能作用，增強中央宏觀調控能力，促進社會主義市場經濟體制的建立和國民經濟持續、快速、健康發展，1993年。12月15日國務院下發國發[1993]85號文件，決定從1994年1月1日起改革原有的財政包乾體制，對各省、自治區、直轄市以及計劃單列市實行分稅制財政管理體制。

所謂分稅制改革就是按中央與地方的事權，合理確定各級財政的支出範圍；根據事權與財權相結合的原則，將稅種統一劃分爲中央稅、地方稅和中央地方共享稅，並建立中央稅收和地方稅收體系，分設中央與地方兩套稅務機構分別徵管：科學覈定地方收支數額，逐步實行比較規範的中央財政對地方財政的稅收返還和轉移支付制度；建立和健全分級預算制度，硬化各級預算約束。

1.中央與地方事權、財權的劃分

劃分中央與地方之間的財力分配主要是以行使政府職能所需的支出多少爲依據，即財權與事權相統一。

中央主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地方經濟發展、實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的事業發展支出。中央財政支出具體包括：中央統管的基本建設投資、中央直屬企業的技術改造和新產品試製費、地質

勘探費、由中央財政安排的支農支出、國防費、武警經費、外交和援外支出、中央級行政管理費、由中央負責的國內外債務的還本付息支出、公檢法支出、文化、教育、衛生、體育、科學等各項事業費支出。

地方財政主要承擔本地區政權機關運轉所需支出以及本地區經濟、事業發展所需支出。具體包括：地方統籌的基本建設投資，地方企業的技術改造和新產品試製經費，支農支出，城市維護和建設經費，地方文化、教育、衛生等各項事業和行政管理費，公檢法支出，部分武警經費、民兵事業費、價格補貼支出及其他支出。

根據中央和地方的事權劃分，將維護國家權益、實施宏觀調控所需的稅種劃爲中央稅；將同經濟發展直接相關的主要稅種劃爲中央與地方共享稅；將適應地方徵管的稅種劃爲地方稅並充實地方稅稅種，增加地方收入。具體劃分如下。

(1)中央固定收入包括：關稅、海關代徵消費稅、增值稅、消費稅、中央企業所得稅、地方和外資銀行及非銀行金融企業所得稅，鐵道、銀行總行、保險總公司等部門集中繳納的收入(包括營業稅、所得稅、利潤和城市維護建設稅)、中央企業上交利潤等。另外，外貿企業出口退稅，除地方已經負擔的20％部分外，以後發生的出口退稅全部由中央財政負擔。

（2）地方固定收入包括，營業稅(不含銀行總行、鐵道、保險總公司的營業稅)、地方企業所得稅、地方企業上交利潤、個人所得稅、城鎮土地使用稅、固定資產投資方向調節稅、城市維護建設稅(不含銀行總行、鐵道、保險總公司集中繳納部分)、房產稅、車輛使用稅、印花稅、屠宰稅、農牧業稅、耕地佔用稅、契稅、房地產增值稅、國有土地有償使用收入等。

（3）中央與地方共享收入包括：增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中中央分享75％，地方分享25％。資源稅按不同的資源品種劃分，海洋石油資源稅作爲中央收入，其他資源稅作爲地方收入。證券交易稅，中央地方各分享50％。

此外，還建立中央對地方稅收返還制度。稅收返還額在1993年的基礎上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅增長率的1：0.3係數確定，即全國增值稅和消費稅平均每增長1%，中央財政對地方的稅收返回增長0.3％。如果地方上劃中央收入達不到上年基數的，稅收返還不予遞增並相應扣減稅收返還數額。

2．改革原有的工商稅制

一是所得稅制改革，包括企業所得稅和個人所得稅。

（1）企業所得稅規定：中華人民共和國境內的企業，除外商投資企業和外國企業外，應蘭就其生產、經營所得和其他所得繳納企業所得稅，稅率爲33％。納稅人每一年度的收入減去准予扣除項目後的餘額爲應納稅所得。考慮到部分企業盈利水平低的實際情況，對年應稅所得額在10萬元以下的企業增設了27％和18％兩檔優惠稅率。。

（2）個人所得稅規定：個人所得稅的課稅對象是個人所得。按稅法規定，有納稅義務的中國公民和在中國境內取得收入的外籍人員，均爲個人所得稅的納稅人。按照對基本生活費用不徵稅的國際慣例，將工資、薪金所得的月扣除額定爲800元，中外籍人員實行統一的個人所得稅法後，對外籍人員另規定附加減除標準。同時將原來徵收的個人所得稅、個人收入調節稅、城鄉個體工商戶所得稅統一起來，統稱個人所得稅。其中，工資、薪金所得實行5％一45％的九級超額累進稅率；個體工商戶的生產、經營所得實行5％-'--35％的五級超額累進稅率稅負水平與企業所得稅大體相同。稿酬所得、勞務報酬所得、特許權使用費所得，財產租賃所得，每次收入不超過4000元的，減除費用800元，4000元以上的，減除20％的費用，其餘額爲應納稅所得額。

二是流轉稅制的改革。改革後的流轉稅制由增值稅、消費稅和營業稅組成。在工業生產領域和批發、零售商業普遍徵收增值稅，取消產品稅，選擇少量消費品交叉徵收增值稅和消費稅。對不實行增值稅的勞務和第三產業徵收營業稅。

增值稅的基本稅率定爲17％，低稅率定爲13％。低稅率的適用範圍包括基本食品和農業生產資料等。出口商品一般適用零稅率。增值稅實行的是價外計徵的辦法，即按不包含增值稅稅金的商品價格和規定的稅率計算徵收增值稅。

消費稅主要針對原來徵收產品稅的產品改爲徵收增值稅後，將有不少產品的稅負大幅度降低而設置的。爲了保證國家財政收入，體現基本保持原稅賦的原則，同時考慮對一些奢侈、高檔的消費品進行特殊調節，對少數最終消費晶在徵收增值稅的基礎上再開徵消費稅。消費稅的稅目有10個，主要包括煙、酒、化妝晶、貴重首飾、摩托車、小汽車、汽油、柴油等。消費稅採用從量定額和從價定率兩種徵收辦法，稅率、稅額共設1l檔，採用從價徵收辦法的，按含有消費稅稅金在內的價格和規定稅率計算徵收消費稅。

營業稅的徵收範圍包括提供勞務、轉讓無形資產和銷售不動產。交通運輸業、建築業、郵電通信業、文化體育業，稅率爲3％；金融保險業、服務業、轉讓無形資產、銷售不動產等，稅率爲5％：娛樂業稅率爲5％一10％。對一些公益性較強、收入水平較低並且需要國家扶持的經營活動，如託兒所、幼兒園、醫院、紀念館等，免徵營業稅。改革後，我國工商稅制中稅種由32個減少到18個，稅制結構趨於合理並逐步實現高效和簡化。工商稅之外還有農業稅、牧業稅、耕地佔用稅、契稅和關稅，實際上我國現在共有23個稅種。

3．改革原有的稅收徵管制度

爲了適應社會主義市場經濟體制的要求，在對工商稅制改革的同時，必須對稅收徵管制度進行改革，建立科學、嚴密的稅收徵管體系，以保證稅法的貫徹實施，建立正常的稅收秩序。1994年後的稅收徵管制度主要有以下內容：

（1）普遍建立納稅申報制度。意在形成納稅人自我約束機制，促進全民增強納稅意識。納稅申報制度建立後，對不按期申報和不據實申報的，要依法處理。

（2）積極推行稅務代理制度。按照國際通行做法，實行會計師事務所、律師事務所、稅務諮詢機構等社會中介機構代理辦稅制度，爲那些不懂稅法、不會或無暇申報納稅的納稅人提供服務。這也有利於形成納稅人、代理辦稅機構、稅務機關三方面相互制約的機制。

（3）加速推進稅收徵管計算機化的過程，即推進電子稅務，以提高稅務徵管、辦理的效率和準確性。

（4）建立嚴格的稅務稽覈制度。在普遍實行納稅申報和稅務代理制度後，稅務機關的主要力量將轉向日常的、重點的稅務稽查，使之形成申報、代理、稽查三位一體的稅收徵管格局，同時輔之以對偷逃稅行爲進行重罰的辦法。

原包乾體制有關事項的處理。實行分稅制以後，原體制分配格局暫時 不變，過渡一段時間後，再逐步規範化。原體制中央對地方的補助繼續按規定補助。原體制地方上 解仍按不同體制類型執行。實行遞增上解的地區，按原規定繼續遞增上解；實行定額上解的地區， 按原確定的上解額，繼續定額上解；實行總額分成地區和原分稅制試點地區，暫按遞增上解辦法， 即：按1993年實際上解數和核定遞增率，每年遞增上解。

聯網的監控下，現金交易減少了，政府便可以通過賬戶對納稅人的稅源實行有效控制；其次，採用源泉扣繳和納稅人自行申報相結合的徵管方式，代扣代繳義務人向個人支付所得時必須同時向稅務機關申報，對扣繳義務人不按規定扣繳和申報繳納稅款以及不按規定報送有關信息資料的，要規定明確的法律責任和相應的懲處辦法。

爲適應市場經濟發展的要求，我國個人所得稅制度的改革已經拉開了帷幕，我們必須以這次稅制改革爲契機，制定出一套適合我國國情、適合市場經濟需要的個人所得稅體系，真正發揮個人所得稅在我國稅收中的重要作用。

第五篇：我國的分稅制改革

我國的分稅制改革

1994年，我國經濟體制改革在中央的“全面推進、重點突破”的戰略部署指導下進入新階段，財稅體制改革充當改革的先鋒，根據事權與財權相結合的原則，將稅種統一劃分爲中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，建起了中央和地方兩套稅收管理制度，並分設中央與地方兩套稅收機構分別徵管；在覈定地方收支數額的基礎上，實行了中央財政對地方財政的稅收返還和轉移支付制度等，成功地實現了在中央政府與地方政府之間稅種、稅權、稅管的劃分。

(一)我國分稅制的內容

我國分稅制按照徵收管理權和稅款支配權標準劃分，凡徵收管理權、稅款所有權劃歸中央財政的稅種，屬於中央稅；凡徵收管理權、稅款所有權劃歸地方財政固定收入的稅種，屬於地方稅；凡徵收管理權、稅款所有權由中央和地方按一定方式分享的稅種，屬於共享稅。

(二)我國分稅制的特點

我國目前的分稅制具有以下三個主要特點：

第一，按照稅源大小劃分稅權，稅源分散、收入零星、涉及面廣的稅種一般劃歸地方稅，稅源大而集中的稅種一般劃爲中央稅。

第二，部分稅種的徵收管理權歸地方。地方政府對地方稅可以因地制宜、因時制宜地決定開徵、停徵、減徵稅、免稅，確定稅率和徵收範圍，這是地方稅的主要特點。由於賦予地方以較大的機動權限，從而既能合理照顧地方利益，調動地方的積極性，同時，不致於影響全國性的商品流通和市場物價。第三，稅款收入歸地方。在我國當前的社會主義市場經濟條件下，財力完全集中於中央或過多地分散於地方，都不能適應經濟發展的需要。實踐證明，在保證中央財政需要的同時，給地方一定規模的財力及適當的支配權，方能調動地方政府發展經濟的積極性和主動性。因此，實行分稅制，建立中央與地方相對獨立的分級財政，給地方政府發展地方經濟、加強文化建設提供資金保證，就成爲我國預算管理體制改革的必然方向。