基層反映：完善基層政協協商民主制度的幾點思考

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習近平總書記指出，在中國社會主義制度下，有事好商量，衆人的事情由衆人商量，找到全社會意願和要求的最大公約數，是人民民主的真諦。我們要堅持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。《中共中央關於加強社會主義協商民主建設的意見》指出，“要充分發揮人民政協作爲協商民主重要渠道和專門協商機構的作用”，同時強調要“大力發展基層協商民主，重點在基層羣衆中開展協商”。基層政協面對新形勢、新任務，如何完善協商民主制度，在履行職能中發出“熱烈而不對立、建言而不添亂、尖銳而不極端”的聲音，推進協商民主發展，是值得探討的新課題。

一、完善基層協商民主制度是基層政協面臨的新課題

積極探索健全基層協商民主制度，多層次構建社會協商制度和渠道的實踐，主要基於三方面的理性思考。一是與選舉民主相比較，目前我國協商民主還缺乏比較完善的制度規則和運作程序，特別對基層人民政協來說，協商隨意化的現象還較爲普遍，更需要在制度建設上進一步加強。二是新中國建立以來，中國社會主義協商民主制度的實踐，主要表現爲政治協商制度的實踐。政治協商除了在政協的協商，還有中共與民主黨派和其他黨外代表人士的協商，其協商層面主要在中央與地方，協商制度的設計延伸到區縣爲止，縣以下的協商缺乏制度設計。以廣大基層民衆爲主體的基層民主協商，迄今爲止還缺乏多層次整體性制度設計。尤其是區別於政治協商的，屬於社會協商範疇的基層協商，其組織、渠道、方法與制度的健全，還需繼續加大探索創新與整合的力度。 三是改革開放以來，中國經歷了由計劃經濟到商品經濟再到市場經濟體制的演變，在根本利益一致的大前提下，逐步出現了利益羣體多元化、社會矛盾複雜化、利益訴求多樣化的社會發展新格局與新趨勢。十八大所指出的“社會矛盾明顯增多”的主要社會構成，並不屬於已有政治協商制度設計的主要羣體，而主要是廣大的基層民衆。中國廣大基層民衆及衆多的各利益羣體，在社會決策與社會治理上有着較爲強烈的參與社會協商對話的期盼與要求。

二、基層政協協商民主制度發展中存在的問題

（一）協商不規範。應當說，人民政協歷來注重制度建設。對加強自身建設，推進政協工作的制度化、規範化、程序化提出了明確的要求，《中共中央關於加強人民政協工作的意見》也作出了相應的要求。但是，這些制度和要求不僅太宏觀、缺乏必要的約束，而且還缺乏統一有效的制度指導。一直以來，基層政協的工作主要依賴於實踐中的摸索和嘗試，取決於基層黨委的重視程度。目前，基層的政治協商很多時候是就自己的調研報告等參政成果召開會議進行協商，黨政負責人應邀到會聽取意見，用“你聽我說”代替協商，或者當地黨政負責人（有時甚至是工作人員）來到政協，通報重要人事任免等重大事項，用事後通報代替事先協商，更多的情況就是把政協領導列席會議或徵求政協個別領導的意見視同協商。同時，對政治協商必須從不同政治層面和不同層次的政協組織實際出發認識不足，導致基層政協組織在形式上套用全國政協和省一級政協的辦法，在內容上僅滿足於情況通報和瑣事上的協商。

（二）制度不配套。目前雖然從中央到地方已經有了不少文件要求和制度規定，但在實踐中具體探索還比較少。現有政治協商制度還有改進的空間。一是對政協組織的規定和要求多，對黨委、政府的規定和要求少。二是籠統的要求和原則性規範多，具體可操作的規定少。中央和地方各級黨組織關於加強政協工作的文件及《政協章程》，有關政治協商規定，都是精闢概括和高度濃縮的標準提法，沒有明確的實施細則，到基層就難以具體遵循和執行。如政協政治協商“三在前三在先”原則還沒有具體制度、規範、程序確保其變爲現實。對政治協商的“重要”、“重大”問題，由於界定不夠，政協與黨委、政府的理解可能會有所不同。對不同內容、形式的協商，缺乏與之配套的操作程序。三是引導性規定多，制約性規定少。中央和地方各級黨組織在政協政治協商的規定中，剛性制約措施不多，缺乏相應的工作責任追究制。

（三）規則不到位。中央和地方各級黨組織加強人民政協工作的意見出臺後，黨政組織和政協在貫徹執行政治協商規定方面，有新舉措、新內容、新進展，政治協商的計劃性、實效性在不斷增強。有些省市的基層政協，已將同級人大常委會任免的領導幹部，甚至黨羣系統的領導幹部和後備幹部的選拔納入了政協協商的內容，使協商內容獲得了實質性拓展。但是，從總體上看，對政治協商規定的執行，差距還十分明顯。一是黨委、政府普遍未將政協政治協商作爲決策必經程序，納入其各自的議事規則。二是協商內容上的“重要”、“重大”問題規定的籠統性，協商內容在不同地區政協之間的差異較大。一些地方黨政負責人認爲需要讓政協協商的就協商，認爲不需要政協協商的就不協商。三是臨時突擊性協商，經常發生黨委、政府因某項重要工作急需決策，臨時通知政協對該事項予以協商。這種協商，往往只是保證程序，實難確保高質量的協商。

三、健全基層政協協商民主制度的幾點建議

（一）制度配套應遵循幾個原則。第一，堅持黨的領導。這是協商民主制度建設必須堅持的最基本原則。健全基層政協協商民主制度，必須突出黨的領導，堅持黨對政治原則和重大方針、政策、問題的領導，保持正確的政治方向。第二，圍繞人民政協兩大主題和三項職能。團結、民主是人民政協的兩大主題，也是開展協商的基礎與前提。團結意味着公共，體現着協商各方對共同利益的追求；民主意味着平等，體現着協商各方具有平等的權利義務。加強基層政協協商民主制度建設，必須牢牢把握政協的兩大主題和三項職能，擴大包容性，增強廣泛性，體現平等性，爲各界人士參與政治提供暢通的渠道和良好的平臺。第三，以委員爲本。委員是人民政協工作的主體，也是人民政協組織參與民主協商的主體。尤其是基層政協委員，來自一線，深入羣衆，更易聽到和及時反映基層百姓的真實聲音，是基層羣體利益的忠實代表。加強基層政協協商民主制度建設，必須充分體現委員在協商民主中的主體地位，從而有效保證更多、更廣泛的意見建議能夠真實、充分、有效地反映到協商過程之中。第四，依法開展。我國的政治發展和政治體制改革，更加註重發揮法治在國家治理和社會管理中的作用。體現到協商民主層面，就要求協商各方，都嚴格按照法律法規允許的範圍和給出的規則及程序來進行，不能“越界越線”。加強基層政協協商民主制度建設，必須充分體現法治的權威性，使協商過程始終在依法、平等的環境下進行。

（二）制度配套要化解幾個難點。協商內容如何確定、協商質量如何保證、協商成果如何和運用，是基層協商工作繞不開的三個關鍵環節，而恰好在這三個方面，基層工作相對薄弱，明確協商內容、提高協商質量、落實協商成果都存在困難。一是協商內容如何確定。一般而言，協商應該“商大事議要務”，中央和各級黨委對此做出了相關規定，在不同範圍內對協商內容提出了原則要求，大體上確定“大政方針、重大問題、重要事務”等必須進行協商，這爲基層黨委、政協開展協商工作指明瞭方向，有很強的宏觀指導性。但具體來說，何爲“大事”、何爲“要務”這些原則的認識、界定、把握，作爲基層不太容易，有可能出現越到基層，社會各方面對這些問題的判斷和定性越有不同理解的情況，造成基層協商把握不一、受主觀因素影響較大的情況。二是協商質量如何保證。在這個問題上，各地政協歷來重視，但仍然存在基層政協委員“不願言、不能言、不敢言”以及“過多過濫講成績、唱讚歌”的情況，主要是因爲有關激勵服務機制還不夠完善，個別部門對委員意見重視程度不足，提意見特別是批評意見時難度大，以及少數委員欠缺政治責任感、習慣於說“好聽的話”。這些情況的存在，使基層協商的公信力、可信度、價值量打了折扣，嚴重時有可能使政協協商出現“言之無物、言不由衷”的現象，與各級政協關於協商立論要建有用之言、獻管用之策的要求明顯背離。三是協商成果如何體現和運用。同基層政協提出和辦理提案、反映社情民意、提出調研報告等比較成熟的履職成果轉化模式相比，基層協商意見還未形成較爲普遍或通用的表現方式和轉化模式。基層協商一定程度有“說說而已、說了就說了、過了就過了”等等協商無迴應的現象，這無形中降低了基層協商的價值和影響。

（三）制度配套必需頂層設計與基層實踐相契合。十八大和十八屆三中全會提出“推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”，尤其是“積極開展基層民主協商”的新要求，從制度與渠道層面，滿足了最廣大基層民衆與各利益羣體參與社會決策、社會管理對話協商的期盼與要求。十八屆四中全會後，中央就加強社會主義協商民主建設以及其中的黨派協商、政協協商、城鄉社區協商，分別出臺文件作出部署，這有利於“構建系統完備、科學規範、運行有效的制度體系 。”但是，頂層設計，還要強調上下結合的層層設計。不能只有下而沒有上，更不能只有上而沒有下的碎片化制度設計。因此，中央、省級層次作出了部署，基層黨委亦應相應地結合本地實際加強調查研究，使全國、全省的制度安排在本地得到消化，實現本土化。
基層政協是人民政協事業的重要組成部分。“人民政協事業的發展，基礎在人，關鍵在制度”，這確乎已成爲上下的一致共識。並且，只有理論創新、制度創新才能卓有成效地推動工作創新。顯而易見，這種制度不應是侷限於膚淺的、抽象的形式或是工作方式方法層面的探索，而是深刻的、具體的、起核心關鍵作用的設計或安排，這應是自上而下的統一規範和遵循實踐。人民政協事業是中國特色（而非地方特色）社會主義事業的重要組成部分。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度。既然是國家的制度，是爲發展執政黨和國家的事業確立的一項制度，從邏輯上來說，理應由執政黨和國家、或具有相應權能的組織來制定或修改完善。制度一經訂立，就有其固態化和剛性化特徵。這種制度不因領導人的變化而變化，不因領導人看法的變化而變化。人民政協的性質地位和作用主要的、更多的應是靠制度來安排，靠制度來保證。大力加強人民政協工作，突出其協商民主重渠道地位，必須努力實現基層創新與頂層設計相結合，人民政協理論與基層協商民主實踐相契合，政協工作與中央的大政方針相一致，政協履職效能與新時期發展社會主義民主要求相適應。