對國有金融資本管理中存在問題及其對策的思考

對國有金融資本管理中存在問題及其對策的思考

摘要：近日，中共中央、國務院印發《關於完善國有金融資本管理的指導意見》，這是黨中央、國務院對國有金融資本管理作出的頂層設計和重大部署，具有劃時代的重要意義。《指導意見》堅持目標導向和問題導向，聚焦制約國有金融資本管理的體制機制障礙，統籌施策，建立健全國有金融資本管理的“四樑八柱”，必將推動金融治理體系和治理能力現代化，提高國有金融資本經營效益，提升國有金融機構的活力。本文擬就國有金融資本管理中存在的問題及其應對措施進行進一步的探析。

主題詞：國有金融資本  管理 體制

6月30日，中共中央、國務院印發《關於完善國有金融資本管理的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），這是黨中央、國務院對國有金融資本管理作出的頂層設計和重大部署，具有劃時代的重要意義。《指導意見》從總體要求、完善國有金融資本管理體制、優化國有金融資本管理制度、促進國有金融機構持續健康經營、加強黨對國有金融機構的領導、協同推進強化落實6個方面提出了26條意見。7月18日，財政部印發《關於貫徹落實中共中央 國務院關於完善國有金融資本管理的指導意見》（財金[2018]87號），對財政部門如何貫徹落實《指導意見》做了安排部署。

這些《意見》的出臺，是全面貫徹落實黨的十九大和第五次全國金融工作會議精神的重大舉措，也是做好新時代國有金融資本管理的頂層設計。雖然近年來我國國有金融資本管理取得了長足發展，如國有金融資本管理的委託代理關係逐步建立，金融機構管理方式從“行政化”向“市場化”轉變，更加註重和強調“管資本”，但正如《指導意見》指出的那樣，當前國有金融資本管理還存在職責分散、權責不明、授權不清、佈局不優，以及配置效率不高、法制建設不到位等矛盾和問題，歸納起來，主要有以下三個方面：

一是國有金融資本管理部門職責不明。2003年，中央明確由財政部按規定管理國有金融資產，並在年底成立中央匯金公司，由其根據國務院授權，代表國家依法行使對國有商業銀行等重點金融企業出資人的權利和義務。中央匯金公司不開展其他任何商業性經營活動，不干預其控股的國有重點金融企業的日常經營活動。此後，財政部雖然繼續管理國有金融資產，但其並非出資人，中間存在一定的問題。銀監會也於2003年成立，標誌着金融監管架構的完善，但其並不履行出資人的監管職責。如此一來，在中央層面，財政部、人民銀行、銀保監會、證監會、中央匯金公司都是國有金融資本的管理主體；在地方層面，財政部門、國資委、金融辦、投資運營公司都參與國有金融資本的管理。雖然多個機構管理國有金融資本，但對出資人職責缺乏明確授權，管理權責邊界不清晰的情況仍然存在，由此引發的問題是，微觀方面出資人在金融機構公司治理中無法發揮作用，容易形成內部人控制，宏觀方面國有金融資本功能不能最大化發揮。以我市爲例，2015年9月市政府將原市財政局持有的某某地方銀行股權6262萬股（萬元）劃轉給某國有經營公司，佔該銀行股權總額的1.2%，該公司只有一年收到分紅500.85萬元。從該筆資金委託經營看，儘管市政府委託該公司管理這筆投資，實際上該公司無法履行管理職責，無法參與到經營決策中去，收益分紅也得不到保障。

二是國有金融資本佈局結構需調整優化。我國金融機構中國有金融資本佔比較高。就整個金融業來看，2017年末，中央匯金公司管理的金融資本爲4.1萬億元，控股參股銀行、證券公司、保險公司的綜合性金融機構17家，資產總額112萬億元。其中，中央匯金公司持有其參股控股的11家上市公司的股票市值爲3.1萬億，在6.7萬億元總市值中佔比爲46.3%。如果再考慮非金融國有企業及政府機構持有的國有金融股，則金融行業中國有金融資本佔比更大。就資產規模最大的金融行業銀行業來看，在24家中央金融企業中，除交行以外國有股份比例都不低於57%；在上市商業銀行中，第一大股東爲國有機構或法人的比例佔65%；大型國有商業銀行和全國性股份制銀行中，國有股份在前十大股東中的佔比均值高於50%。國有金融資本佔比過高，但實際上國有金融資本出資人監管缺位，其他股東也難以對國有股起到有效的制衡作用，不利於金融機構提高決策的科學性。國有金融資本較多地配置在銀行業，也不利於多層次資本市場的健康發展，不利於提高直接融資比重，對經濟高質量發展會帶來不利影響。

三是國有金融資本管理缺少專門的法律法規和管理制度。目前，雖然國有金融資本基礎管理、金融企業績效評價和薪酬管理、國有金融資本經營預算等管理制度日趨健全，但國有金融資本管理缺少全面、統一、完善的管理制度，相對較爲鬆散，基礎管理制度缺失問題突出。地方國有金融資本的管理規則標準差異較大，管理能力不足，管理模式不統一，缺乏系統的制度規範。制度的缺失直接導致部分國有金融機構發展戰略不清晰，偏離主業、盲目擴張，在缺少風險防火牆機制的情況下盲目開展產融結合，片面追求多牌照經營，埋下金融安全隱患。

加強和創新國有資本管理，要以依法保護各類產權爲前提，以提高國有金融資本效益和國有金融機構活力、競爭力和可持續發展能力爲中心，以尊重市場經濟規律和企業發展規律爲原則，以服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革爲導向，統籌國有金融資本戰略佈局，完善國有金融資本管理體制，優化國有金融資本管理制度，促進國有金融機構健康持續經營，爲推動金融治理體系和治理能力現代化，保障國家金融安全，促進經濟社會持續健康發展提供強大支撐。擬重點加強以下四個方面的創新和管理：

一是明確國有金融資本管理原則。一是堅持服務大局原則；二是堅持統一管理原則；三是堅持權責明晰原則；四是堅持問題導向原則；五是堅持黨的領導原則。

二是創新國有金融資本管理制度。一要健全國有金融資本基礎管理制度。建立健全全流程、全覆蓋的國有金融資本基礎管理體系，完善產權登記、產權評估、產權轉讓等管理制度，做好國有金融資本清產覈資、資本金權屬界定、統計分析等工作。加強金融企業國有產權流轉管理，及時、全面、準確反映國有金融資本產權變動情況。規範金融企業產權進場交易流程，確保轉讓過程公開、透明。加強國有金融資本評估監管，獨立、客觀、公正地體現資產價值。整合金融行業投資者保險保障資源，完善國有重點金融機構恢復和處置機制，強化股東、實際控制人及債權人自我救助責任。二要落實國有金融資本經營預算管理制度。按照統一政策、分級管理、全面覆蓋的原則，加強金融機構國有資本收支管理。規範國家與國有金融機構的分配關係，全面完整反映國有金融資本經營收入，合理確定國有金融機構利潤上繳比例，平衡好分紅和資本補充。結合國有資本佈局需要，不斷優化國有金融資本經營預算支出結構，建立國有金融機構資本補充和動態調整機制，健全國有金融資本經營收益合理使用的有效機制。三要嚴格國有金融資本經營績效考覈制度。通過功能界定、劃分類別，分行業明確差異化考覈目標，實行分類定責、分類考覈，提大學聯考覈的科學性、有效性，綜合反映國有金融機構資產營運水平和社會貢獻，推動金融機構加強經營管理，促進金融機構健康發展，有效服務國家戰略。加強績效考覈結果運用，建立考覈結果與企業負責人履職盡責情況、員工薪酬水平的獎懲聯動機制。四要健全國有金融機構薪酬管理制度。對國有金融機構領導人員實行與選任方式相匹配、與企業功能性質相適應、與績效考覈相掛鉤的差異化薪酬分配辦法。對國有金融機構領導人員，建立正向激勵機制，合理確定基本年薪、績效年薪和任期激勵收入。對市場化選聘的職業經理人，實行市場化薪酬分配機制，並建立國有金融機構高管人員責任追究和薪酬追回制度。五要加強金融機構和金融管理部門財政財務監管。財政部門負責制定金融機構和金融管理部門財務預算制度，並監督執行。進一步完善金融企業財務規則，完善中國人民銀行獨立財務預算制度和其他金融監管部門財務制度，建立金融控股公司等金融集團和重點金融基礎設施財務管理制度。各級財政部門依法對本級國有金融機構進行財務監管，規範企業財務行爲，維護國有金融資本權益。切實加強銀行、證券、保險、期貨、信託等領域保障基金財政財務管理，健全財務風險監測與評價機制，防範和化解財務風險，保護相關各方合法權益。

三是創新國有金融機構穩健經營。一要深化公司制股份制改革；二要健全公司法人治理結構；三要建立國有金融機構領導人員分類分層管理制度；四要推動國有金融機構迴歸本源、專注主業。推動國有金融機構牢固樹立與實體經濟俱榮俱損理念，加強並改進對重點領域和薄弱環節的服務，圍繞實體經濟需要，開發新產品、開拓新業務。規範金融綜合經營，依法合規開展股權投資，嚴禁國有金融企業憑藉資金優勢控制非金融企業。發揮好績效目標的導向作用，引導國有金融機構把握好發展方向、戰略定位、經營重點，突出主業、做精專業，提高穩健發展能力、服務能力與核心競爭力。五要督促國有金融機構防範風險。強化國有金融機構防範風險的主體責任。推動國有金融機構細化完善內控體系，嚴守財務會計規則和金融監管要求，強化自身資本管理和償付能力管理，保證充足的風險吸收能力。督促國有金融機構堅持審慎經營，加強風險源頭控制，動態排查信用風險等各類風險隱患，健全風險防範和應急處置機制。規範產融結合，按照金融行業准入條件，嚴格限制和規範非金融企業投資參股國有金融企業。地方政府不得干預金融監管部門依法監管。

四是創新國有金融資本管理體制。一要優化國有金融資本配置格局。統籌規劃國有金融資本戰略佈局，適應經濟發展需要，有進有退、有所爲有所不爲，合理調整國有金融資本在銀行、保險、證券等行業的比重，提高資本配置效率，實現戰略性、安全性、效益性目標的統一。既要減少對國有金融資本的過度佔用，又要確保國有金融資本在金融領域必要的控制力。對於開發性和政策性金融機構，保持國有獨資或全資的性質。對於涉及國家金融安全、外溢性強的金融基礎設施類機構，保持國家絕對控制力。對於在行業中具有重要影響的國有金融機構，保持國有金融資本控制力和主導作用。二要明確國有金融資本出資人職責。國有金融資本屬於國家所有即全民所有。國務院代表國家行使國家金融資本所有權。國務院和地方政府依照法律法規，分別代表國家履行出資人職責。按照權責匹配、權責對等、權責統一的原則，各級財政部門根據本級政府授權，集中統一履行國有金融資本出資人職責，依照法律法規和企業章程等規定，履職盡責，保障出資人權益。三要加強國有金融資本統一管理。完善國有金融資本管理機制，根據統一規制、分級管理的原則，財政部負責制定全國統一的國有金融資本管理規章制度。各級財政部門依法依規履行國有金融資本管理職責，負責組織實施基礎管理、經營預算、績效考覈、負責人薪酬管理等工作。嚴格規範金融綜合經營和產融結合，國有金融資本管理應當與實業資本管理相隔離，建立風險防火牆，避免風險互相傳遞。四要明晰國有金融機構的權利與責任。充分尊重企業法人財產權利，賦予國有金融機構更大的經營自主權和風險責任。國有金融機構要嚴格遵守國家有關法律法規，加強經營管理，提高經濟效益，接受政府及其有關部門、機構依法實施的管理和監督。國有金融機構要依照法律法規以及企業章程等規定，積極支持國家重大戰略實施，建立和完善法人治理結構，健全績效考覈、激勵約束、風險控制、利潤分配和內部監督管理制度，完善重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作決策制度。五要以管資本爲主加強資產管理。履行國有金融資本出資人職責的機構要準確把握自身職責定位，科學界定出資人管理邊界，按照相關法律法規，逐步建立管理權力和責任清單，更好地實現以管資本爲主加強國有資產管理的目標。遵循實質重於形式的原則，以公司治理爲基礎，以產權監管爲手段，對國有金融機構股權出資實施資本穿透管理，防止出現內部人控制。按照市場經濟理念，積極發揮國有金融資本投資、運營公司的作用，着力創新管理方式和手段，不斷完善激勵約束機制，提高國有金融資本管理的科學性、有效性。

參考文獻：

《中國財經報》2018年7月17日第001版  《攻堅克難 完善國有金融資本管理》 中國工商銀行城市金融研究所 樊志剛

《中國財經報》2018年7月18日第001版 《國有金融資本管理科學化、精細化變革的必然選擇》中國銀行國際金融研究所首席研究員  宗良

國有金融資本管理的基石—《關於完善國有金融資本管理的指導意見》的歷史性意義  財政部金融司  王毅

《21世紀經濟報道》2018年7月26日第004版 《國有金融資本管理水平直接決定國家治理的現代化水平》 中國社會科學院財經戰略研究院研究員  楊志勇

《學習時報》2018年7月27日第002版  《完善國有金融資本管理的頂層設計》  婁飛鵬

《中國保險報》2018年8月15日第004版  《創新管理 增強國有金融機構活力》  彭遠漢 袁秋萍