關於進一步嚴格規範文件制發，嚴控會議及發文數量工作調研報告

關於進一步嚴格規範文件制發，嚴控會議及發文數量工作調研報告

根據《2012年黨政機關公文處理工作條例》（中辦發〔2012〕14號）的要求，爲了適應局工作需要，進一步降低機關行政工作成本，進一步提高行政辦公水平和質效，就進一步規範和加強辦文辦會工作開展了調研，現將調研情況報告如下：

一、存在的主要問題

從前置性審查和備案審查的情況來看，目前，行政機關在制定規範性文件過程中主要存在三個方面的傾向性問題，影響了依法行政工作的全面推進。

（一）文件內容質量不高，甚至有違法條款出現。

主要表現爲：1、照抄照搬，缺乏操作性。有的行政機關大量“複印”法律、法規、規章和上級規範性文件，有的則將外地的規範性文件原封不動地“拿”過來，不去結合本地、本部門實際進行消化吸收，導致出臺的規範性文件沒有地方特色，不能切實解決問題。2、內容空泛，缺少針對性。一些行政機關由於沒有找準所要解決的主要矛盾和問題，因而在起草過程中，面面俱到，不能重點說清需要規範和調整的事項，管理措施不具體、不得力，適用性差。3、隨意越權，具有違法性。實踐中，有的行政機關爲了追求規範性文件的“力度”，提高行政管理的“效率”，違法設定了許多條款和內容。如擅自設定行政執法主體，擅自設定行政處罰內容，擅自增加行政許可條件，擅自增加行政事業性收費項目等等。

（二）制定程序混亂，主觀隨意性大。

一些行政機關的領導幹部及其工作人員程序意識十分淡薄，在制定規範性文件時，沒有嚴格遵守法定程序，常常導致出臺的文件實用性不強，生命力短暫，嚴重影響了規範性文件的嚴肅性和權威性。如有的行政機關沒有年度規範性文件制定計劃，經常隨心所欲地制定規範性文件，或者僅僅根據上一級領導的某一句話、一個批示，便迅速“炮製”一個規範性文件。有的行政機關在文件起草前，開展調查研究不夠，沒有全面掌握需要解決的主要問題，沒有準確找到切合實際的管理措施，沒有認真考慮行政相對人的接受能力和程度。有的行政機關乾脆省略掉廣泛徵求意見、法制科室審查和集體討論的過程，便草草出臺文件，影響了“立法”的準確性。還有的行政機關忽視和相關部門協調這一環節，直接影響了規範性文件的執行力，甚至出現文件互相“打架”現象。

（三）形式不規範，語言使用不妥當。

目前，這方面的存在問題主要是：1、文種選用不準確。較爲常見的是有的行政機關在規定（辦法）和通知名稱的使用上相互混淆。文件的內容，明明是規範行政工作或者解決具體工作如何辦的問題，應該用規定（辦法）名稱，卻使用了通知名稱，內容與形式不相一致。２、結構不規範。規範性文件結構一般由章、條、款、項、目組成，但有些規範性文件的結構卻與一般公文結構無異。有的規範性文件條文排序違背了由一般到具體的邏輯順序，使得具體規定讓人不易理解和掌握。還有的規範性文件把不同內容的規定放在同一條文中，或者把屬於同一條文規定的內容分散到幾個條文中。３、用語不嚴謹。一些規範性文件中往往過多地使用“一定程度”、“適當比例”等伸縮性較大的語言，妨礙了人們對條文的理解和使用。有的對應該使用“必須”進行修辭的嚴格義務而使用“應當”，削弱了條文力度。有的對必須作出的行爲使用“可以”的詞表述，結果使義務轉化爲權利，某種程度上影響了文件的執行。

二、存在問題的原因分析

上述規範性文件制定工作中存在的種種問題，是多方面因素相互作用的結果。具體講，主要有三方面的原因：

（一）法治意識淡薄。國務院《綱要》頒佈施行一年多來，絕大多數行政機關認真貫徹落實《綱要》精神，採取得力措施，從各方面規範行政管理行爲。但仍有少數行政機關的領導幹部對“全面推進依法行政，建設法治政府”的重要性和必要性認識不到位。《綱要》對他們而言，說起來重要，幹起來次要，忙起來忘掉。有的仍習慣於用行政手段開展工作、處理問題，喜歡憑主觀臆斷下命令，沒有牢固樹立“法治”的觀念，“人治”色彩濃厚。有的憑過去的工作經驗辦事，不去學習瞭解新形勢的要求，以往工作實踐的特點使他們輕視法律的權威。有的僅僅考慮到方便管理，考慮到調動積極性，而忽視合法行政、合理行政的要求。有的急於出成績，急功近利，只重視對上級負責，不重視對法律負責，根本沒有考慮到依法行政和羣衆利益。凡此種種，造成了一些規範性文件經常出現違法或不合理的內容，政府法制部門屢審不絕。

（二）工作機制不健全。一是未建立規範性文件制定程序制度。相當多的縣級以上人民政府，沒有按照《規章制定程序條例》的要求，結合本地實際制定出臺這項制度，從而使得規範性文件制定工作無章可循，規範性文件質量難以得到保證。二是法制部門參與規範性文件起草工作少。實踐中，多數規範性文件的起草根本就沒有法制機構的工作人員參加，常常由業務部門、業務科室直接起草。這些部門、科室往往重視部門利益，重視業務管理，對某些行政措施存在的合法依據考慮不足或者根本不考慮。三是缺乏責任追究機制。現實中，“有人做事，無人負責”的現象比較嚴重。由於沒有層層落實責任的制度約束，規範性文件的起草者往往工作標準不高，滿足於完成任務。他們不去深入調研，而是坐在辦公室裏憑主觀想象製作文件，結果是原則性的規定多，明確具體、切實管用的條款少。領導者接到文件，則是“隨便看看”就簽發，不去認真考慮是否依法行政、社會效果如何的問題。

（三）法律素質較低。行政機關的工作人員應當熟練掌握與依法行政密切相關的法律知識，如《行政處罰法》、《行政許可法》等。而事實上，一些機關工作人員用心學業務，無心學法律。即使參加指定的法律培訓班，也是應付，學習時淺嘗輒止，連最基本的職權法定原則、處罰法定原則都理解不透。“只求學過，不求學好”和“簡單重複不深入”的現象十分普遍。也有些機關工作人員有心學好，但不能妥善地解決學用脫節的問題。他們沒有在把握法律原則和法理上下功夫，對法律條款的理解存在片面性，簡單化，或者實用主義地搞簡單對號，致使對法律知識的學習始終處於低層次循環過程中。由此，導致了一部分機關工作人員法律知識相當欠缺，在起草規範性文件時，連自已提出的管理手段已經違法都不知道。

三、解決問題的對策

規範性文件是行政機關管理經濟、社會事務的重要依據。其質量的優劣，不僅關係到行政效率和行政機關的權威、形象，而且直接影響到依法行政工作和法治政府的建設。因此，必須採取多種對策措施，紮實抓好規範性文件的制定，不斷提升行政管理工作的規範化和法制化水平。

（一）強化法治意識，淡化人治觀念。

認識是行動的先導。要解決好規範性文件制定工作中的存在問題，首先必須要進一步轉變觀念，切實增強依法行政意識。當前，政府法制部門要緊緊抓住貫徹落實國務院《綱要》的契機，通過宣傳、教育、培訓等途徑，引導行政機關工作人員特別是領導幹部深入領會《綱要》的精神實質，改變原來重權力輕義務、重管理輕服務、重行政效率輕行政程序的觀念，樹立按照法定權限和法定程序辦事的意識。就規範性文件制定工作而言，要始終堅持法制統一原則，不得利用規範性文件擅自強化行政權力、搞市場封鎖和地方保護主義，不得在規範性文件中設定行政處罰、行政許可和行政強制措施，不得隨意增加行政相對人的義務或者擴大行政相對人的權利，堅決克服依法行政與具體業務工作兩張皮的現象。

（二）加強制度建設，規範制定行爲。

按照法定程序制定規範性文件是國務院《綱要》的基本要求。《規章制定程序條例》明確規定，規範性文件制定程序參照本條例執行。因此，行政機關制定規範性文件，必須按照調研起草、徵求意見、協調分歧、法律審查、討論決定、簽發公佈、上報備案的程序進行。要履行好這些程序，行政機關就必須建立和落實規範性文件的起草制度、法制審查制度、集體審議制度、公開發布制度、績效評估制度和責任追究制度。對重大或者關係人民羣衆切身利益的規範性文件草案，還要實行聽證、論證、公開徵詢意見和採納意見情況的說明制度，從而使規範性文件制定工作步入制度化、程序化和規範化的軌道。

（三）加強隊伍建設，提高業務水平。

規範性文件的內容要合法，切合實際，具有可操作性；內在邏輯要嚴密，語言要規範、簡潔、準確。這就要求起草人員必須具備較高的綜合素質。政府法制部門和有關行政機關要開展經常性的培訓活動，通過以會代訓、專題講座、點評文件等形式，提高他們的思想政治素質、法律素質和業務素質，掌握制定規範性文件的基本知識和技能。同時，要高度重視法制科室的建設，把講政治、懂法律、鑽業務的骨幹充實到法制工作崗位，發揮他們在起草和審查規範性文件工作中的作用，以確保規範性文件內容的高質量和高水平。

（四）加強審查備案，及時糾正錯誤。

對規範性文件進行備案審查，是政府法制機構的一項重要職責。政府法制部門要認真履行這項職能，通過加大備案審查工作力度，促進行政機關努力提高規範性文件制定質量。一是要強化備案責任。政府要發文明確，凡是未經備案的規範性文件不得作爲行政管理和行政執法的依據實施。二是要嚴格審查範圍。除審查規範性文件的合法性之外，對規範性文件的合理性、可操作性以及制定程序也應當作爲重點內容進行審查。三是要嚴肅落實審查結果。對審查中發現的問題，相關部門拒不糾正的，該通報的要及時通報，該撤銷的要予以撤銷。四是要將備案審查工作列爲行政執法責任制考覈的重要內容，定期對規範性文件的制定質量、備案審查情況、自覺糾正情況進行嚴格考評，不斷促進規範性文件制定工作符合依法行政的要求。